櫚庭多落葉，慨然已知秋。隨著天氣的漸漸轉(zhuǎn)涼，今冬的清潔取暖工作又一次牽動著人們的敏感的神經(jīng)。
“農(nóng)村清潔取暖應叫響“宜柴則柴（生物質(zhì)）”，小康社會是從解決溫飽問題開始的，溫還在飽前面，這是與廣大農(nóng)村老百姓密切相關(guān)的。“宜煤則煤”不是簡單用散煤，是要加工過的煤。比如蘭炭、潔凈型煤、生物質(zhì)型煤等配套專用爐具來使用。這樣才是我們需要的宜煤則煤。在推進清潔取暖過程中，煤炭在一些地區(qū)還會發(fā)揮重要的作用?！眹夷茉淳衷本珠L吳吟在8月30日舉行的第四屆散煤綜合治理大會上說。
隨著北方清潔取暖工作向縱深推進，量大面廣、情況復雜的農(nóng)村地區(qū)成為重點和難點。受政府財政補貼壓力持續(xù)增大、清潔取暖成本居高不下、散煤復燒現(xiàn)象頻出、可持續(xù)性成隱憂等因素影響，“宜煤則煤”再次引起了人們的關(guān)注。
散煤治理成效顯著 農(nóng)村清潔取暖挑戰(zhàn)猶存
據(jù)生態(tài)環(huán)境部大氣司固定源處副處長王鳳介紹，截止到2018年底，京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原共完成散煤治理1000萬戶左右，其中煤改氣580萬戶左右，煤改電360萬戶左右，集中供暖、地熱等替代60萬戶左右。王鳳特別強調(diào)，對于宜煤則煤，要特別注意是清潔化燃煤（超低排放）,通俗的說，“清潔燃煤、集中供暖”這八個字準確定義了 “宜煤則煤”。
毋庸置疑，通過兩個采暖季的實踐，清潔取暖取得顯著成效，大氣污染物排放持續(xù)下降，空氣質(zhì)量達標天數(shù)逐年增長，為打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)作出應有貢獻。但也不必諱言，往年全國在推進以清潔能源替代散煤的過程中，一些地方在農(nóng)村地區(qū)大力推廣“雙替代”出現(xiàn)了政策宣傳不到位、能源供應不足、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、前期改造成本大、居民自擔費用較重、財政補貼難持續(xù)等一些現(xiàn)實問題，甚至個別地方出現(xiàn)了“無暖可取”的情況，這些年在農(nóng)村地區(qū)大舉推廣“雙替代”的效果似乎并不盡如人意。
據(jù)統(tǒng)計，我國北方農(nóng)村地區(qū)戶均電網(wǎng)線路容量只有2-3千瓦，用電代煤采暖需要達到9-10千瓦，涉及到大規(guī)模的農(nóng)村電網(wǎng)改造、房屋保暖改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也涉及到電力價格改革、農(nóng)村居民生活習慣和成本增加等因素；用天然氣替代煤炭，也存在著管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多問題，這些原因造成解決農(nóng)村散煤問題難度極大、任務(wù)艱巨。
煤控研究項目分析師李雪玉在發(fā)布《2019中國散煤綜合治理調(diào)研報告》（以下簡稱“報告”）時表示，局部地區(qū)出現(xiàn)散煤復燒現(xiàn)象，背后的原因是“煤改電”“煤改氣”成本居高不下的經(jīng)濟性痛點。隨著北方清潔取暖工作的推進，中央和地方財政補貼壓力是持續(xù)加大的，即便如此，仍有部分居民難以承受。北方清潔取暖應該堅持“替代優(yōu)先，清潔煤保底”的思路，保障農(nóng)村居民平等獲取和享有清潔能源的權(quán)利。
對于宜煤則煤的定義，李雪玉認為，宜煤則煤要求清潔燃煤、集中供暖，但在不具備集中供暖的廣大農(nóng)村地區(qū)，政策也有指出使用潔凈煤配套節(jié)能環(huán)保爐具作為過渡性兜底措施替代散燒煤供暖，還需要政府對煤質(zhì)標準、燃燒設(shè)備、用煤方式、排放標準、過渡時限等做出具體要求，并將其納入相關(guān)規(guī)劃、補貼政策和考核指標，以保證分散式的宜煤則煤也是一個清潔利用的過程。
就如何實現(xiàn)散煤治理，中國節(jié)能協(xié)會理事長、中國工程院院士江億建議：首先應該是嚴控散煤市場，從源頭控制，防止劣質(zhì)散煤流入市場。其次是大力推行優(yōu)質(zhì)煤替代、清潔能源替代，實現(xiàn)清潔利用。第三是通過淘汰落后，提高準入標準，應用先進高效節(jié)能技術(shù)等多重手段、多措并舉實現(xiàn)煤炭的減量化。他表示，要想解決農(nóng)村清潔取暖，建筑保溫該先抓，有些農(nóng)村附近也有可利用的工業(yè)余熱。另外農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)是農(nóng)村的生產(chǎn)方式、經(jīng)濟來源和生存手段，生物質(zhì)顆粒（壓塊）配套高效燃燒器具可以實現(xiàn)清潔燃燒，就是氮氧化物高點，但農(nóng)村跟城市污染構(gòu)成的要求不一樣，大片的稀釋之后問題不大。未來實現(xiàn)低碳、零碳需要燃料，可能零碳燃料就是柴禾，清潔解決現(xiàn)前的事，碳講的是未來。
國家發(fā)改委能源研究所原所長戴彥德也表達了同樣的觀點，他表示，“煤改電”“煤改氣”最大的問題是可持續(xù)性，財政能不能持續(xù)補貼、老百姓用不用得起，一說到散煤治理就不讓老百姓去用煤，這不貼合實際，農(nóng)村清潔取暖應在具備條件的地區(qū)發(fā)展工業(yè)余熱，還有生物質(zhì)和清潔煤。
時間緊 任務(wù)重 資金緊張 因地制宜落地難
現(xiàn)階段北方清潔取暖工作嚴重依賴補貼，無論是建設(shè)補貼還是運行補貼，中央和地方政策的財政壓力都在持續(xù)加大，而地方財政支出遠超中央財政補貼。據(jù)《報告》統(tǒng)計，2017 年，中央財政獎補資金投入60億元，12個試點城市地方政府共投入226.29億元（含省級補助資金）；2018 年，試點城市擴大到35個，中央財政獎補資金投入139.2億元，35個試點城市共投入328.8 億元（含省級補助資金）。2017-2018年，中央及地方清潔取暖財政補貼支出共754.29億元。2019年，試點城市擴大到43個，中央財政獎補資金達 152 億元。
以山西某市為例，該市是“2+26”污染傳輸通道城市之一，也是清潔取暖試點城市之一，目前主要依靠政府補貼推進“煤改電、煤改氣”，按照規(guī)劃，全市需改造約74萬戶，2017年改造完成12.8萬戶。如果要完成所有的清潔取暖改造任務(wù)，還需要投入資金80億元，除去中央及省財政補貼的約20億元，還存在60億元的資金缺口。而該市2017年公共財政可支配收入尚不足10億元。
地方政府叫苦的同時，農(nóng)戶也反映“用不起”。據(jù)中國能源報記者調(diào)查，在補貼力度最大的北京某地，“用氣太貴”是煤改氣后村民的第一感受。有村民算賬，以前7000塊買一車煤能燒三年，屋里還暖和，現(xiàn)在同樣的錢燒氣一年就沒了，還舍不得燒那么熱。中國農(nóng)村能源行業(yè)協(xié)會在河北、山東調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)戶表示，燒煤取暖，每個采暖季只需2000元左右，但改為燃氣壁掛爐以后，即使政府有補貼，自己仍然需要掏4000元左右，比原來燃煤采暖高出一倍，有補貼就用，沒有補貼就燒煤取暖。其實這樣的回答并非個例，甚至有農(nóng)民寧愿不要政府補貼，也要繼續(xù)燒散煤。
更多的農(nóng)戶和業(yè)內(nèi)專家擔心取消補貼以后的承受能力和返煤問題，實際上北方地區(qū)農(nóng)村清潔取暖是否可持續(xù)已演變成地方財政投資補貼是否可承受，從而成為推進農(nóng)村清潔取暖的根本問題。
實際上，北方清潔取暖政策層面原則上一直強調(diào)“因地制宜”，但政策規(guī)劃和實際情況差異帶來的項目落地難是基層政府在農(nóng)村推廣清潔取暖面臨的最大難題。部分地方政府在制定規(guī)劃中，未經(jīng)過深入的調(diào)研與可行性論證，缺乏對清潔取暖的科學化規(guī)劃和技術(shù)路徑的指導，只是單純?yōu)橥瓿缮霞壪逻_的硬性任務(wù)，倉促出臺政策，政策和規(guī)劃內(nèi)容往往與上級文件內(nèi)容雷同?；鶎诱谶x擇技術(shù)路線時沒有決策權(quán)，只能被動接受上級的規(guī)劃與設(shè)計，“政治任務(wù)”加之“環(huán)保壓力”下，技術(shù)路徑規(guī)定過于死板，考核辦法過于單一，導致項目實施迫不得已以完成任務(wù)為目的，一味追求“雙替代”，“宜煤則煤”未發(fā)揮應有的作用，可再生能源供熱激勵和多能互補模式創(chuàng)新不足。
散煤復燒現(xiàn)象頻出 取消補貼恐為時過早
6月 13日，生態(tài)環(huán)境部就 2018-2019 年秋冬季大氣污染綜合治理問題約談河北省保定、廊坊，河南省洛陽、安陽、濮陽，山西省晉中等六市政府，指出這些城市推進藍天保衛(wèi)戰(zhàn)力度有所放松，部分重點任務(wù)沒有完成，部分措施出現(xiàn)反復，部分問題出現(xiàn)反彈，大氣污染治理工作滯后。其中廊坊和保定散煤復燒問題突出，保定市在 2018-2019 年采暖季出現(xiàn)了清潔取暖補助資金籌集不到位、管理不規(guī)范，劃撥不及時的情況，影響了群眾用氣用電取暖的積極性，已完成清潔化替代的村莊散煤復燃比例高達 36.1%，大量散煤游離于監(jiān)管之外。
除約談城市外，其他部分城市也存在散煤復燒現(xiàn)象。根據(jù)“四省八市民用散煤分析報告”，調(diào)研的四省八市中有 3 個城市存在不同程度的散煤復燒，其中散煤復燒比例最高的可達 23%?！秷蟾妗窂娬{(diào)，不考慮當前的價格補貼，農(nóng)村居民清潔取暖支出將普遍高于其可承受能力。實地調(diào)研結(jié)果顯示，有相當一部分村民表示取消價格補貼后將無力承擔清潔采暖費用，存在返燒煤的可能。由于發(fā)展水平和經(jīng)濟條件的區(qū)域性差異，對于經(jīng)濟收入較低的地區(qū)，散煤復燒的可能性更大。清潔取暖成本、實際支出水平與居民經(jīng)濟承受能力之間的不平衡是關(guān)鍵。
根據(jù)“四省八市民用散煤分析報告”，在參與此項研究的1635戶清潔取暖改造用戶中，約 43% 的用戶表示，在沒有政府補貼的情況下，會不同程度的使用煤炭。其中 9% 的用戶會繼續(xù)使用改造后的清潔取暖方式，但使用煤炭作為輔助能源；34% 的用戶表示，棄用改造后的清潔取暖方式，完全使用煤炭。
在有補貼的情況下，用戶普遍經(jīng)濟上仍然難以承受，明年4月第一批清潔取暖試點城市補貼政策到期，下一步補貼政策尚未明確，農(nóng)村清潔取暖將走向何方？
對于散煤復燒現(xiàn)象，中國建筑科學研究院建筑環(huán)境與節(jié)能研究院院長徐偉認為，農(nóng)村情況千差萬別，沒有一個模式可以涵蓋整個方案。越到基層走，越缺乏很明確的技術(shù)指導和技術(shù)方案。清潔取暖在推進過程中矛盾很多，核心矛盾是資金投入不足。由于前兩年部分地區(qū)“雙替代”推進速度太快、推進幅度太大，導致返煤情況出現(xiàn)，這是前期方案考慮不周、決策不科學帶來的風險。如果三年補貼時限到期，真正的返煤風險才會暴露出來，現(xiàn)在還是在初期。
生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院大氣部能源環(huán)境政策研究室主任陳瀟君也表達了同樣的擔憂，她認為，“雙替代”出現(xiàn)大量的問題是因為推進速度太快，頂層設(shè)計規(guī)劃不足。清潔取暖是一個系統(tǒng)工程，因地制宜是最重要的，要根據(jù)當?shù)氐馁Y源條件、收入水平等因素設(shè)計詳細的方案，規(guī)劃先行。 清潔取暖工作如果沒有很強力的政策推進和資金保障的話，取消補貼會對清潔取暖有什么影響，這事是顯而易見的。
農(nóng)村清潔取暖亟待完善頂層設(shè)計 燃料適配爐具仍有廣闊空間
藍天保衛(wèi)戰(zhàn)目前取得了很大的成績，但是不可否認的是，從頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃來看也有不足之處，特別是對農(nóng)村的散煤治理這樣一個最關(guān)鍵的問題還缺乏有效的指導。如何解決農(nóng)村散煤治理問題，仍是下一步工作的重點。國家發(fā)改委能源研究所原所長周鳳起表示。
對于農(nóng)村清潔取暖推進過程中遇到的種種困難，北京化工大學教授劉廣青認為，國家政策的要求和農(nóng)村實際需求存在矛盾，加之大家在政策理解上存在一些模糊的區(qū)域，尤其是規(guī)劃中指的暫時不能通過清潔供暖替代的農(nóng)村地區(qū)，這個農(nóng)村地區(qū)比例是不小的，如何把實事求是和群眾路線結(jié)合起來去考慮老百姓的供暖需求和建筑保溫問題，這都需要一個長遠的考慮。
煤控研究項目核心組專家、自然資源保護協(xié)會（NRDC）高級顧問楊富強也指出，北方清潔取暖的重點和難點在農(nóng)村，農(nóng)村清潔取暖的重點和難點是落實“宜”字原則?；谥袊茉崔D(zhuǎn)型和低碳發(fā)展的長期愿景，以人為本，把改善室內(nèi)空氣污染、保護公眾身體健康作為宗旨，散煤治理應堅持“清潔能源替代優(yōu)先，潔凈煤保底”的基本原則，保障農(nóng)村居民平等獲取和使用清潔能源權(quán)利的同時，確保財政補貼的可持續(xù)性和居民經(jīng)濟的可承受力，保障持續(xù)有效的散煤治理工作，力爭在2020年基本解決散煤問題。對過渡性方案“潔凈煤”的使用要提出包括過渡時限、利用方式、排放標準等一系列要求，并將其納入相關(guān)規(guī)劃、補貼政策和考核指標，避免散煤復燒，真正落實“宜”字。
限煤、減煤、化石能源被可再生能源替代是大勢所趨，那節(jié)能環(huán)保爐具到底有沒有市場？對此，中國農(nóng)村能源行業(yè)協(xié)會民用清潔爐具專委會秘書長任彥波對認為，從現(xiàn)實情況來看，基于農(nóng)村能源稟賦、能源基礎(chǔ)設(shè)施條件、經(jīng)濟條件、生活習慣等因素制約，節(jié)能環(huán)保爐具還有很大的市場空間，關(guān)鍵是怎么去用，讓老百姓用的好、用得起、可持續(xù)。
她表示，目前農(nóng)村清潔取暖推進的主要障礙是經(jīng)濟性問題。清潔取暖五年規(guī)劃中雖然提到了對于偏遠山區(qū)等暫時不能通過清潔供暖替代散燒煤供暖的，要重點利用“潔凈型煤+環(huán)保爐具”“生物質(zhì)成型燃料+專用爐具”等模式替代散燒煤供暖，但是作為“過渡性”“兜底性”措施的定位，并不在規(guī)劃中清潔取暖技術(shù)路徑范圍之內(nèi)。這就導致一些地方政府想實施，但苦于找不到政策依據(jù)，如果推廣有沒有補貼？即使推廣下去，算不算清潔取暖完成的任務(wù)量？這是地方政府比較糾結(jié)、顧慮和不太清晰的地方。加之社會對燃煤污染固有的傳統(tǒng)認知，使得各方因為怕政策變化導致再折騰，對其持觀望態(tài)度，導致清潔煤并未被納入清潔取暖改造任務(wù)，清潔煤配套爐具市場萎縮嚴重。
對于如何理解“宜”字？她表示，要根據(jù)各地的建筑節(jié)能水平、經(jīng)濟水平、氣候條件、資源條件、居民習慣，制定切實可行技術(shù)路徑。對于多數(shù)老百姓來說，取暖首先講求成本，什么便宜燒什么，要更進一步出臺針對農(nóng)村清潔取暖和散煤治理的的指導意見，扭轉(zhuǎn)農(nóng)村禁煤“一刀切”方式和矯枉過正現(xiàn)象，以保障可持續(xù)發(fā)展。
中國煤炭加工利用協(xié)會散煤治理分會常務(wù)副會長阮立軍則認為，不管是煤改氣、煤改電還是潔凈煤，都有各自的不足，還很難找到一個很好的方法既能達到政府要求，又能讓老百姓接受，效果還很好，又不需要補貼。散煤治理是一個長期的工程，通過短頻快的動作雖然能夠起到立竿見影的效果，但解決不了根本性長期性的問題，真正解決民用散煤治理的問題歸根到底還需要靠技術(shù)進步。
北方清潔取暖 建筑節(jié)能優(yōu)先
清潔取暖涉及高效熱源、高效管網(wǎng)輸配、高效終端采暖設(shè)備、高性能的建筑保溫這四個環(huán)節(jié)，在這四個環(huán)節(jié)中，唯一可能被忽視的就是建筑節(jié)能。無論熱源、管網(wǎng)、終端設(shè)備效率多高，如果建筑本身不節(jié)能，無論是采用何種技術(shù)路線，都很難保證最終的取暖效果。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部科技產(chǎn)業(yè)化研究中心研究員戚仁廣表示。
對于“北方清潔取暖 建筑節(jié)能優(yōu)先”這一重要的一環(huán)，中國建筑科學研究院建筑環(huán)境與節(jié)能研究院院長徐偉則認為，建筑節(jié)能在清潔取暖中應該優(yōu)先考慮，但要在農(nóng)村地區(qū)成批量規(guī)?；耐茝V建筑保溫，長遠看是可以發(fā)展，但目前來看并不現(xiàn)實。因為它投入周期長、改造費用大，實施主體又不是個人，但在一些富裕地區(qū)或是一些新農(nóng)村建設(shè)過程中可以開展一些試點示范。
其實建筑節(jié)能不是很粗暴的一上來把房子都給穿上一套厚厚的衣服、花大量的代價，針對農(nóng)村的建筑特點，我們可以通過很簡單的或者很低的經(jīng)濟成本就能實現(xiàn)很好的節(jié)能改造，就是農(nóng)村經(jīng)濟型建筑節(jié)能。農(nóng)村的特點是農(nóng)戶進進出出，冷風滲透非常厲害，只要很好的解決這個，就可以實現(xiàn)20%-30%以上的節(jié)能，成本幾百到一兩千塊錢就能解決。當然，如果財政資金更有保障的話，像北京市建筑節(jié)能改造給農(nóng)房穿上“厚衣服”當然更好。中國建筑科學研究院環(huán)境監(jiān)測中心副主任徐昭煒進一步說明。
除了穩(wěn)扎穩(wěn)打，還有哪些措施可以有效保證農(nóng)村清潔取暖的可持續(xù)性？《報告》建議，北方地區(qū)冬季清潔取暖的重點和難點在農(nóng)村，破解經(jīng)濟性難題是解決散煤復燒的關(guān)鍵，民用散煤治理方面，應遵循建筑節(jié)能先行，并堅持“替代優(yōu)先、清潔煤保底”的思路，充分落實“四宜”原則（宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱）中的“宜”字，解決資源供應、能源價格、 市場監(jiān)管、財政金融、能源服務(wù)體系建設(shè)等配套政策。特別是應該全面準確地理解“宜煤則煤”的指導原則，堅決完成“2+26”個通道城市和汾渭平原11個城市的散煤顯著削減和清零的目標。
對于“四宜”原則，報告建議：
★ 宜氣則氣：“煤改氣”項目應優(yōu)先用于氣源有保障、管網(wǎng)可覆蓋、且集中居住的城鎮(zhèn)居民；其次是靠近城市管網(wǎng)的城中村、城郊村。項目實施要根據(jù)氣源、燃氣管網(wǎng)建設(shè)和經(jīng)濟承受情況等因素綜合決定。對城市周邊村莊可采用民用 LNG 瓶組站方式解決農(nóng)村炊事用能。
★ 宜電則電：“煤改電”項目原則上可應用于電量增容改造后，可以滿足電量要求的村。地方政府應考慮資源稟賦、財政能力等條件，與電網(wǎng)企業(yè)建立協(xié)同、溝通機制。優(yōu)先考慮配套資源好的地方；其次是電網(wǎng)資源尚有潛力可挖的地方，充分挖潛后，在財政可持續(xù)的情況下實施改造；對于配套跟不上的地方，要提前籌劃，確保電力供應后再推進。
★ 宜煤則煤：在具備條件的集中居住的社區(qū)推行集中燃煤供熱；在替代條件較差的地區(qū)推行清潔型煤和適配爐具，并制定過渡性兜底政策，如清潔型煤、清潔燃燒、排放標準、限時替代、限定用煤方式等做法。實行潔凈型煤供應特許經(jīng)營，建立點對點供貨平臺和全覆蓋的供應網(wǎng)絡(luò)，同時，加強監(jiān)管，堅決杜絕使用散煤。
★ 宜熱則熱：在集中供熱管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的區(qū)域可利用集中供熱替代。近工業(yè)園區(qū)且集中居住的地區(qū)可采用工業(yè)余熱供熱。
