光伏的“5·31新政”提出來不得安排需國家補(bǔ)貼的普通電站，對(duì)2018年分布式光伏發(fā)電規(guī)模也限制為10GW，補(bǔ)貼也普遍降低0.05元/kWh。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年獲得國家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電裝機(jī)容量大致為25GW，然而，2018年光伏發(fā)電新增裝機(jī)容量超過40GW，超政府補(bǔ)貼規(guī)模限制，這樣應(yīng)該大約超過15G的裝機(jī)沒有政府補(bǔ)貼。
市場似乎在證明光伏的增長不需要政府補(bǔ)貼，因此，此項(xiàng)被視為“行業(yè)急剎”的政策很可能是光伏平價(jià)上網(wǎng)的新起點(diǎn)。至少從短期看，該政策導(dǎo)致了光伏產(chǎn)業(yè)大幅度過剩，光伏產(chǎn)品價(jià)格大幅度下降，客觀上的確可以降低光伏成本，加快平價(jià)上網(wǎng)進(jìn)程。
平價(jià)上網(wǎng)分為“用戶側(cè)平價(jià)上網(wǎng)”和“發(fā)電側(cè)平價(jià)上網(wǎng)”。在“能源十三五規(guī)劃”中，新能源平價(jià)上網(wǎng)被提出，并明確了“到2020年，風(fēng)電要實(shí)現(xiàn)與煤電上網(wǎng)電價(jià)基本相當(dāng)，光伏發(fā)電力爭實(shí)現(xiàn)用戶側(cè)平價(jià)上網(wǎng)”的目標(biāo)。
目前風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)大致在0.4元~0.57元/kWh之間，光伏發(fā)電的標(biāo)桿電價(jià)大致在0.5元~0.75元/kWh之間，而煤電標(biāo)桿電價(jià)大致在0.2元~0.5元/kWh之間，平均銷售電價(jià)大致在0.3元~0.8元/kWh之間，工商業(yè)銷售電價(jià)一般高于平均銷售電價(jià)，居民和農(nóng)業(yè)銷售電價(jià)因?yàn)槭艿浇徊嫜a(bǔ)貼的影響會(huì)低于平均銷售電價(jià)。所以，表面上，風(fēng)電似乎可以實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，部分光伏發(fā)電也可以實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)。當(dāng)然，目前由于光伏風(fēng)電比例比較小，輸配成本相對(duì)可控。
新能源發(fā)展初期在政府補(bǔ)貼支持下從無到有，目前產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)模全球首位。隨著新能源的規(guī)模不斷擴(kuò)大和技術(shù)水平的不斷提高，風(fēng)電和光伏發(fā)電的技術(shù)成本也在不斷下降，已經(jīng)達(dá)到去補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)。以光伏發(fā)電為例，2007年光伏組件價(jià)格為30元/W左右，2012年就下降至10元/W左右，2017年價(jià)格已經(jīng)降至2元/W以下，大致相當(dāng)于累計(jì)裝機(jī)容量每翻一倍，產(chǎn)品成本降低35%。
另一方面，補(bǔ)貼來源于可再生能源電價(jià)附加，而電價(jià)附加應(yīng)收盡收難度較大。如果政府補(bǔ)貼方式不做改變，補(bǔ)貼缺口將繼續(xù)擴(kuò)大。因此，相應(yīng)的補(bǔ)貼退坡并逐步實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)勢在必行。
最近政府印發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》（下稱《通知》），希望推進(jìn)無補(bǔ)貼上網(wǎng)規(guī)模。注意從項(xiàng)目建設(shè)、投資環(huán)境、保障收益、配套電網(wǎng)建設(shè)、電力市場化交易、消納、預(yù)警管理、考核機(jī)制等多方面，明確了風(fēng)電、光伏發(fā)電的無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)的工作開展?？梢哉f，2018年起，政府的新能源發(fā)展政策發(fā)生了重大變化，加快了去補(bǔ)貼進(jìn)程，在目前產(chǎn)能大幅過剩的情況下，中國新能源大規(guī)模平價(jià)上網(wǎng)或提前實(shí)現(xiàn)。
雖然《通知》中的平價(jià)上網(wǎng)和低價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目需要在落實(shí)消納能力和滿足預(yù)警管理的前提下才能開展，換句話說只有資源條件好、消納市場有保障的地區(qū)才能建設(shè)平價(jià)上網(wǎng)和低價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目。但是值得注意的是，由于平價(jià)上網(wǎng)和低價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目規(guī)模不受年度規(guī)模建設(shè)限制，而是作為超出規(guī)模建設(shè)限制的增量部分，這似乎使得相關(guān)企業(yè)燃起了希望，提振了行業(yè)信心。因此，獲得“增量”需要通過降低成本以實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)或者低價(jià)上網(wǎng)，也在一定程度上進(jìn)一步推進(jìn)新能源平價(jià)上網(wǎng)的進(jìn)程。
現(xiàn)階段新能源平價(jià)上網(wǎng)最大阻礙可能在于非技術(shù)成本方面，因此政府希望通過其他方式來降低非技術(shù)成本，實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)。
首先中央放權(quán)于地方政府，地方政府可以通過在土地利用上鼓勵(lì)按復(fù)合型方式用地，以及在土地相關(guān)收費(fèi)予以支持，避免不合理收費(fèi)，從而降低項(xiàng)目的土地成本。還鼓勵(lì)發(fā)揮地方自主性，允許風(fēng)電、光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)和低價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目享受地方政府性補(bǔ)貼，切實(shí)降低新能源項(xiàng)目的非技術(shù)成本。
其次，對(duì)風(fēng)電、光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)和低價(jià)上網(wǎng)的項(xiàng)目實(shí)行保障優(yōu)先發(fā)電和全額保障性收購，即對(duì)風(fēng)電、光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)和低價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目的發(fā)電量實(shí)行優(yōu)先調(diào)度全額上網(wǎng)，保障項(xiàng)目的收益和電量消納。而對(duì)于存在棄風(fēng)棄光，則是將限發(fā)電量核定為可轉(zhuǎn)讓的優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃，在全國范圍內(nèi)參加發(fā)電權(quán)交易，這也將一定程度降低項(xiàng)目的非技術(shù)成本。
最后，鼓勵(lì)通過可交易的可再生能源綠色電力證書（綠證）的交易獲得合理收益補(bǔ)償。雖然目前綠證交易方式還不太明確，需要通過多種措施引導(dǎo)風(fēng)電、光伏的綠證市場化交易，從而更好地保障平價(jià)上網(wǎng)和低價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目的建設(shè)。
顯然，原來的補(bǔ)貼方式已經(jīng)不能滿足新能源行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，政府新能源補(bǔ)貼的重點(diǎn)需要改變，今后應(yīng)該將補(bǔ)貼的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向微網(wǎng)、分布式和電網(wǎng)穩(wěn)定性，以應(yīng)對(duì)新能源裝機(jī)大幅增加對(duì)電網(wǎng)的技術(shù)和成本的影響。由于將來并網(wǎng)成本將是新能源平價(jià)上網(wǎng)的主要障礙，倘若平價(jià)上網(wǎng)和低價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)未能與配套的電網(wǎng)銜接好，平價(jià)上網(wǎng)和低價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目將不能很好地大規(guī)模開展。另外，實(shí)現(xiàn)分布式發(fā)電市場化交易以及就近直接交易需要智能微電網(wǎng)的支持。
而且，新能源發(fā)電的隨機(jī)性、間歇性和波動(dòng)性的特點(diǎn)，將使并網(wǎng)難度隨著新能源的規(guī)模擴(kuò)大而強(qiáng)化。大規(guī)模的新能源接入電網(wǎng)就需要電網(wǎng)不斷提高穩(wěn)定性，因此，為了平價(jià)上網(wǎng)和低價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目建成之后能夠順利并網(wǎng)運(yùn)行，政府新能源補(bǔ)貼的重點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)向微網(wǎng)分布式和電網(wǎng)穩(wěn)定性上。
政府的新能源發(fā)展思路顯然發(fā)生重大變化，提出的效應(yīng)措施應(yīng)該有效，關(guān)鍵是現(xiàn)實(shí)中如何執(zhí)行和是否可以有效執(zhí)行。
（作者系廈門大學(xué)能源政策研究院院長）
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