國研視點
核心觀點
整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)是需要多方參與的系統(tǒng)工程，政府部門重在制定政策與營造氛圍，激勵投資方與業(yè)主安裝屋頂分布式光伏電站；央企與國企重在建設和運營連接屋頂光伏電站的智能微電網(wǎng)平臺和為屋頂光伏開發(fā)相關方提供服務的供應鏈管理平臺；金融機構積極為屋頂居民提供低息乃至政府貼息的綠色金融服務，激勵居民自建自用戶用光伏電站。
錢平凡周健奇
整縣推進屋頂分布式光伏試點成效低于預期
2021年6月20日，國家能源局發(fā)布《關于報送整縣(市、區(qū))屋頂分布式光伏開發(fā)試點方案的通知》，拉開了整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)的帷幕。同年9月，國家能源局公布了試點名單，含31個省區(qū)市的676個縣市區(qū)。整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)試點縣市區(qū)建設規(guī)模多在15萬千瓦至30萬千瓦之間，全國整縣推進屋頂分布式光伏試點縣累計備案容量約16500萬千瓦。整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)試點啟動后，掀起了分布式光伏發(fā)展熱潮，成效已顯，如促進了分布式光伏發(fā)展，提高了城鄉(xiāng)居民利用屋頂增加收入的機會。在2021年全國光伏新增裝機容量中，分布式光伏裝機容量占比約為53%，首次超過集中式光伏電站裝機容量，2022年分布式光伏新增裝機容量占比擴大至58%。
整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)試點進展仍低于預期。截至2022年底，全國整縣推進屋頂分布式光伏試點地區(qū)累計并網(wǎng)容量2976萬千瓦，僅完成規(guī)劃目標的18%；截至今年4月底，累計并網(wǎng)容量3692萬千瓦，完成了規(guī)劃目標的22%。目前，山東、河南等少數(shù)省份累計并網(wǎng)容量達到規(guī)劃目標的30%左右，而不少地方低于規(guī)劃目標的15%，如2022年底陜西省累計并網(wǎng)容量僅24.6萬千瓦，不到規(guī)劃目標的6%。
國家能源局在出臺整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)試點通知時提出“5432”的申報條件，其中條件之五是：黨政機關建筑屋頂總面積可安裝光伏發(fā)電比例不低于50%，學校、醫(yī)院、村委會等公共建筑屋頂不低于40%，工商業(yè)廠房屋頂不低于30%，農(nóng)村居民屋頂不低于20%。隨后，國家能源局提出，2023年底達成“5432”目標的縣區(qū)市，將被列為整縣(市、區(qū))屋頂分布式光伏開發(fā)示范縣。從目前情況來看，能夠達到該目標的縣(市、區(qū))并不多。截止到2022年底，全國整縣推進屋頂分布式光伏試點地區(qū)累計并網(wǎng)容量中，戶用裝機占比為47.9%；截止到2023年4月底，戶用裝機占比為50.4%。作為整縣推進屋頂分布式光伏試點工作領先的山東省，截止到2022年5月底，諸城市整縣推進屋頂分布式光伏累計新增裝機8.05萬千瓦。其中，工商業(yè)屋頂光伏并網(wǎng)1.84萬千瓦(占比23%)，農(nóng)村居民屋頂光伏并網(wǎng)6.21萬千瓦(77%)，黨政機關屋頂分布式光伏并網(wǎng)僅45.39千瓦(忽略不計)。雖然累計并網(wǎng)容量與“5432”要求的面積并不一致，但至少表明，公共機構屋頂裝機容量過低的現(xiàn)實與當初設定的目標還有較大差距。
整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)試點的成效
就分布式光伏開發(fā)綜合條件的優(yōu)質性而言，山東、河南與河北分別位于全國前三位。隨著整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)試點的啟動，河南省分布式光伏開發(fā)突飛猛進，入選試點縣(市、區(qū))66個，僅次于山東省的70個，規(guī)劃裝機總量約1500萬千瓦。截至今年4月底已完成裝機并網(wǎng)容量443萬千瓦，約完成規(guī)劃目標的30%。在裝機并網(wǎng)中，戶用占比約88%，公共機構屋頂實際裝機量7萬千瓦，約占總并網(wǎng)裝機容量的1.58%。
2022年，河南省分布式光伏新增裝機量居全國之首。在河南省66個試點縣(市、區(qū))中，蘭考縣既不是綜合條件最好，也不是完成裝機目標最高的縣，但其開發(fā)模式具有一定典型性，整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)試點的成效與問題在此得到集中體現(xiàn)。蘭考縣試點備案容量為33.3萬千瓦，截至2023年5月底已完成裝機并網(wǎng)容量11.23萬千瓦，達到規(guī)劃目標的1/3。在完成并網(wǎng)裝機中，戶用光伏裝機容量10.33萬千瓦，占比92%；公共機構屋頂裝機容量0.9萬千瓦。蘭考縣采用了試點中盛行的“一縣一企，集中開發(fā)”的模式，在試點村的基礎上，全面推進整縣屋頂光伏開發(fā)。對于村民屋頂光伏開發(fā)采用兩種模式：一是農(nóng)戶出屋頂，企業(yè)出設備，聯(lián)合開發(fā)屋頂光伏電站；二是農(nóng)戶貸款自建屋頂光伏電站，農(nóng)行負責放款，企業(yè)負責建設與運維。對于黨政機關、學校和工商業(yè)屋頂，主要采用合同能源管理的模式。
蘭考縣試點的成效顯著。一是快速形成了零散戶用光伏的規(guī)模化發(fā)展，一年多在70個村中建成了3500座戶用光伏電站，有力地促進了整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)目標的實現(xiàn)；二是幫助村民有效利用閑置屋頂增加了收入，第一種模式(屋頂租賃)下的村民每戶每年可獲得1500-3000元的收入，第二種模式下的村民每戶每年可獲得2500-5000元的收入；三是幫助公共機構有效利用閑置屋頂資源節(jié)約用電成本；四是建設虛擬電廠(智能微電網(wǎng))，把先進理念與智能科技引入鄉(xiāng)村，既提高了光伏發(fā)電的本地消納占比，又破解了縣域新能源車輛普及難題，有力推動了農(nóng)村能源革命。
蘭考縣試點的問題也突出。一是開發(fā)成本較高，優(yōu)質屋頂資源越來越少，模式難以持續(xù)，難以實現(xiàn)既定的開發(fā)目標；二是絕大多數(shù)村民都選擇租賃屋頂模式，獲得屋頂?shù)臐撛谑找嫫?，村民參與屋頂光伏開發(fā)的積極性未能調(diào)動起來；三是村民屋頂光伏基本上都是全額上網(wǎng)，未能實現(xiàn)國家鼓勵的“自發(fā)自用，余電上網(wǎng)”的目標，未能有效發(fā)揮戶用光伏的獨特優(yōu)勢；四是公共機構參與屋頂光伏開發(fā)的形式單一，主動性不強，公共機構屋頂光伏裝機率遠低于目標；五是光儲充放一體化智能微電網(wǎng)與電網(wǎng)公司的虛擬電廠定位差異較大，無章可循，難以有效運行與進一步發(fā)展。
整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)模式亟須調(diào)整
整縣推進屋頂分布式光伏試點的成效與問題表明，試點工作致力于用集約化、規(guī)?；绞介_發(fā)屋頂分布式光伏的出發(fā)點和新思路是正確的，但開發(fā)模式亟待調(diào)整。
屋頂分布式光伏，特別是戶用光伏電站和裝機規(guī)模小于200千瓦的公共機構屋頂光伏電站，數(shù)量眾多、位置分散、單體規(guī)模、建設環(huán)境復雜多樣、缺少規(guī)模經(jīng)濟性、單位裝機成本相對較高。但分布式光伏電站有著集中式光伏電站無法比擬的獨特優(yōu)勢，即通過“自發(fā)自用，余電上網(wǎng)”，實現(xiàn)電力生產(chǎn)與消費的融合，造就電力產(chǎn)消者，充分挖掘分布式光伏發(fā)電的價值。上網(wǎng)電價是生產(chǎn)價格，自用電價是消費價格。國內(nèi)不同地方的上網(wǎng)電價與消費電價不完全一樣，如河南省上網(wǎng)電價是度電0.3779元，居民消費電價分三檔：一檔度電0.525元，二檔度電0.575元，三檔度電0.825元；工商業(yè)電價和充電樁的電價較為復雜，非谷時度電價格都在0.6元以上。自發(fā)自用的比例越高，節(jié)省的電費就越多，獲得的收益就越高。因此，屋頂分布式光伏開發(fā)的要點之一是盡可能地“自發(fā)自用，余電上網(wǎng)”。
小于200千瓦的公共機構屋頂光伏電站和居民屋頂光伏電站(裝機規(guī)模多在20千瓦左右)適合業(yè)主自投自用(目前裝機費用為3.5元/瓦左右)，可以實現(xiàn)這類光伏電站的投資收益最大化。
整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)試點旨在用整合資源的集約化實現(xiàn)屋頂分布式光伏開發(fā)的規(guī)模經(jīng)濟，本意是鼓勵在一個縣(市、區(qū))同時建設屋頂分布式光伏電站，從而有效降低戶用光伏電站開發(fā)的獲客成本和軟成本，進而降低電站開發(fā)成本。
在整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)試點中盛行的以央企、地方國企和大型光伏組件生產(chǎn)企業(yè)為主導的“一企包一縣”模式，把整合資源簡單理解為獨家開發(fā)一個縣，在具體開發(fā)時采用了“租用屋頂”與“全額上網(wǎng)”這種類似集中式光伏電站開發(fā)模式，如河南省整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)試點中呈現(xiàn)出典型的“2個90%”現(xiàn)象，即全額上網(wǎng)光伏電站超過90%，租賃屋頂光伏電站超過90%。該模式對于屋頂面積較大的公共機構光伏電站還可適用，但這些公共機構多不便于處理那點租金，導致公共機構屋頂光伏裝機容量占比過低。該模式對于戶用光伏電站而言，央企與地方國企只能挑選少量優(yōu)質屋頂建設示范點，還多是“賠本賺吆喝”，難以持續(xù)；對于大型光伏組件廠商來說，租賃屋頂建全額上網(wǎng)電站，實際上是變相賣組件，并且通過“光伏貸”把可能的金融風險轉嫁給屋頂業(yè)主，后者獲得的只是每月區(qū)區(qū)130元左右的租金。這種模式低效開發(fā)了優(yōu)質的屋頂資源，背棄了屋頂分布式光伏的獨特優(yōu)勢。
整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)是需要多方參與的系統(tǒng)工程，需要政府部門、投資方、金融機構、光伏設備供應商、光伏電站承建商、光伏電站運維商等攜手共進，充分發(fā)揮各方能力與優(yōu)勢互補。其中，政府部門重在制定政策與營造氛圍，激勵投資方與業(yè)主安裝屋頂分布式光伏電站。央企與國企，除了參與較大規(guī)模的分布式光伏電站投資與建設外，重在建設和運營連接屋頂光伏電站的智能微電網(wǎng)平臺和為屋頂光伏開發(fā)相關方提供服務的供應鏈管理平臺。金融機構積極為屋頂居民提供低息乃至政府貼息的綠色金融服務，激勵居民自建自用戶用光伏電站。
政策建議
一是積極調(diào)整模式并出臺相應配套政策，應高效開發(fā)優(yōu)質屋頂資源。整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)是系統(tǒng)工程，既要有清晰思路，也要有明確的模式，還要有相應的配套政策。在試點階段，政府部門只有思路，沒有明確的模式和相應的配套政策，各地在模式探索過程中多沿用集中式光伏開發(fā)模式開發(fā)屋頂分布式光伏，不僅低效開發(fā)了不少優(yōu)質屋頂資源，也無法實現(xiàn)既定裝機容量的目標。在整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)即將轉段之際，應及時總結經(jīng)驗，倡導適合屋頂分布式光伏開發(fā)的合理模式，并出臺相應的配套政策。
二是出臺精準配套政策，大力推進公共機構利用屋頂建設自發(fā)自用的光伏電站。在現(xiàn)行電價體系下，公共機構屋頂最適合建設自發(fā)自用的光伏電站，然而試點中的公共機構屋頂光伏電站占比過低，還以全額上網(wǎng)為主。這是因為缺少支持公共機構投資建設自發(fā)自用的屋頂光伏電站的專項資金和具體政策，而公共機構對于出租屋頂?shù)哪屈c租金既沒興趣也不便于處理。因此，政府部門需要設立公共機構建設屋頂光伏電站的專項資金并出臺相關規(guī)定，或由本地國有能源公司統(tǒng)一提供資金、各公共機構自行挑選承建商、能源公司與公共機構共同分享自發(fā)自用光伏電站收益。
三是提供政府貼息貸款等綠色金融業(yè)務，激勵城鄉(xiāng)居民踴躍成為屋頂分布式光伏電力產(chǎn)消者。屋頂分布式光伏電站的獨特優(yōu)勢在于造就光伏電力產(chǎn)消者，實現(xiàn)電力產(chǎn)消融合。試點中只有很少居民建設自發(fā)自用的屋頂光伏電站而成為光伏電力產(chǎn)消者，其他居民要么租賃屋頂、要么還在觀望之中?？梢钥紤]為裝機規(guī)模在20千瓦以內(nèi)的戶用光伏電站(投資在7萬元以內(nèi))提供5年期的政府貼息貸款業(yè)務，激勵屋頂業(yè)主自行投資建設自發(fā)自用的戶用光伏電站。
四是支持以園區(qū)和村為單位建設智能微電網(wǎng)，探索共享儲能機制，拓展本地光伏電力消費市場，構建以本地電力市場帶動屋頂分布式光伏發(fā)展新格局。整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)，除了規(guī)模化開發(fā)外，還要積極探索連散成片之道，破解獨戶用電少和獨戶難儲能的難題?？山梃b付樓村的智能微電網(wǎng)模式，積極支持以工商業(yè)、物流園區(qū)和自然村為單位建設智能微電網(wǎng)，共享儲能，建設充電樁等擴大本地電力消費的設施，共同提高自發(fā)自用光伏電力的比重，進一步調(diào)動屋頂業(yè)主投資建設自發(fā)自用光伏電站的積極性，從而構建屋頂分布式光伏發(fā)展新格局。
五是推行分布式屋頂光伏凈計量法，切實提高農(nóng)村居民屋頂光伏發(fā)電的經(jīng)濟性。農(nóng)村自發(fā)自用、余電上網(wǎng)的戶用光伏電站的最大困境在于，白天光伏發(fā)電時村民多在室外工作而家里用電少，早晚村民在家用電較多時光伏電站不發(fā)電，結果是白天低價(度電0.38元左右)賣電給電網(wǎng)而早晚高價(度電0.53元左右)從電網(wǎng)買電消費，拉低了戶用光伏投資收益，挫傷了屋頂業(yè)主建設自發(fā)自用光伏電站的積極性。與此同時，電網(wǎng)公司在白天的絕大多數(shù)時段(早上7點至晚7點)都用平價與峰價供給工商與公共機構，其中10點至12點、15點至17點都是峰價(度電在0.6元至1元)，此時段也是光伏發(fā)電量比較多的時候。2022年我國全社會用電量高達86372億千瓦時，而我國分布式光伏電站發(fā)電量不足1600億千瓦時，實施凈計量法對電網(wǎng)公司收益的影響可以忽略不計，但會強力推動自發(fā)自用的戶用光伏電站發(fā)展。可考慮采用國際慣例，推行分布式光伏凈計量法。
六是整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)需要相應政策配套，但這些政策的出臺需要一個過程，可考慮在蘭考縣先行先試。目前，蘭考縣正從試點階段轉入示范階段，需要進一步探索農(nóng)村能源革命模式，尤其需要在能源消費革命和體制革命方面進行深入探索，而培育光伏電力產(chǎn)消者和建設農(nóng)村智能微電網(wǎng)都是亟須破解的難題，可在蘭考縣先行探索公共機構裝機模式、政府貼息綠色金融業(yè)務、凈計量法和農(nóng)村智能微電網(wǎng)等相關政策。
(作者分別系國務院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部研究員、企業(yè)研究所研究員)
來源：中國經(jīng)濟時報
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