回顧我國經(jīng)濟體制改革40年歷程，最能夠概括其改革特征，也是最重要的經(jīng)驗之一就是“摸著石頭過河”的漸進式改革。長期以來，電力等關(guān)系“國計民生”的競爭性行業(yè)市場化進程滯后，政府保留了大量管制性、干預(yù)性產(chǎn)業(yè)政策。自2002年國務(wù)院印發(fā)“5號文”提出“廠網(wǎng)分開，主輔分離，輸配分開，競價上網(wǎng)”的改革方案，到2015年3月發(fā)布中發(fā)“9號文”明確進一步深化電力體制改革“三放開、一獨立、三加強”的核心內(nèi)容，兩輪電力體制改革篳路藍(lán)縷并非坦途。其間，電力市場建設(shè)者們繞不過去的一個共性困惑是“先有雞還是先有蛋”，即是先建電力市場，等市場成熟了再放開管制電價；還是等管制電價放開后再建立電力市場，由此引發(fā)了電力市場推進與管制電價政策取消優(yōu)先級問題長達二十年的爭論。剛剛進入連續(xù)試結(jié)算的蒙西電力現(xiàn)貨市場，在解決市場建設(shè)中“雞先蛋先”的問題上給出了獨樹一幟的方法論和路線圖，對我國長遠(yuǎn)市場建設(shè)和市場化改革提供了重要的啟示。
“雞先蛋后”的
“一張白紙好畫圖”存在弊端
長期以來，電力市場化改革中的“雞先蛋先”爭論喋喋不休。“雞先蛋先”實際上是一個非常難回答的問題，兩者任取其一都會有可能陷入“一條道走到黑”的尷尬窘境。若“先有雞再有蛋”，即管制電價全部放開，產(chǎn)業(yè)政策甚至民生政策統(tǒng)統(tǒng)推倒，一步到位打破傳統(tǒng)價格體制的“壇壇罐罐”，看起來這種做法優(yōu)勢相當(dāng)明顯，等于制造了一張白紙，電力市場設(shè)計在這張“白紙”上作畫，經(jīng)驗好借鑒、規(guī)律好落實、推動好簡單。但“休克療法”般激進式改革的問題是可能引發(fā)電力市場“不能承受之重”。
第一，管制電價政策快速退出存在影響社會經(jīng)濟穩(wěn)定性的可能。管制電價政策一直是計劃體制下調(diào)控經(jīng)濟的重要手段，部分地區(qū)部分行業(yè)得益于歷史上出臺的各種電價優(yōu)惠政策演化而來的輸配電價水平和交叉補貼，形成了一種符合目前管制電價布局和結(jié)構(gòu)的發(fā)展模式。盡管時至今日，該部分用戶在當(dāng)?shù)乩^續(xù)按其用電習(xí)慣使用電能，已經(jīng)是電力資源的劣化配置，但是其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和結(jié)構(gòu)調(diào)整升級需要時間。如果輸配電價結(jié)構(gòu)和交叉補貼即時得以理順，其將無法適應(yīng)電價的短期劇烈波動，這無異于要求“襁褓巨嬰”立即學(xué)會奔跑，造成短期內(nèi)對社會經(jīng)濟的擾動。
第二，管制電價的快速退出存在打斷電源投資節(jié)奏和造成電源企業(yè)短期劇烈兩極分化的可能。管制電價一直是燃?xì)?、核電和風(fēng)光發(fā)電等高成本機組的“奶瓶”，在管制電價的引導(dǎo)下上述機組發(fā)展迅速。由于這些機組長期缺乏參與電力交易的經(jīng)驗和技能，尤其是在保護之下缺乏參與市場的概念和“勇氣”，一步取消管制電價，短期戒斷反應(yīng)會讓其長期形成的路徑依賴“生理紊亂”，也可能影響新增電源投資的節(jié)奏，盡管這些影響本身就是電力資源的優(yōu)化配置。同時，電力屬于技術(shù)密集型、資金密集型行業(yè)且企業(yè)普遍高負(fù)債，突然全部入市，企業(yè)營收容易產(chǎn)生兩極分化，部分企業(yè)“一夜暴富”，部分企業(yè)現(xiàn)金流突然斷裂，包括基于歷史收益模式建立的后續(xù)項目儲備制度也出現(xiàn)斷檔，轉(zhuǎn)型發(fā)展必備的土地、金融等政策難以配套。
第三，管制電價的快速退出需要監(jiān)管機構(gòu)能力建設(shè)水平同步提高。電力無法大量儲存、潮流分布遵循物理規(guī)律以及輸配環(huán)節(jié)自然壟斷的特性，兼之電力市場涉及電力、金融、財會等多個專業(yè)，都對監(jiān)管機構(gòu)提出了精細(xì)化和專業(yè)化的要求?，F(xiàn)代電力市場體系監(jiān)管需要新的監(jiān)管制度、技術(shù)支持和高水平的監(jiān)管經(jīng)費，廉價的監(jiān)管會毀掉市場的高效率，但是監(jiān)管的能力提升是一個較長的過程，原有計劃機制下的簡單監(jiān)管轉(zhuǎn)型需要時間。市場并不接受原來“拿著木棍趕羊”的監(jiān)管即刻轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;拿著木棍對付坦克”。監(jiān)管人員的培養(yǎng)同樣需要沉淀，否則“職業(yè)恐慌”會催發(fā)靠近決策線的反對的聲音，無形中增強了阻礙市場建設(shè)的力量。
“蛋先雞后”的“雙軌制”
直接阻礙市場建設(shè)
管制電價一步放開到位，有這樣那樣的弊端，那么通過“雙軌制”，逐步減少管制電價的“先有蛋再有雞”是否可行呢？即市場建設(shè)好了，再逐步放開管制電價，行不行呢？實踐經(jīng)驗告訴我們，其弊端也顯而易見，總體上仍然不可行。
首先，電力現(xiàn)貨市場是計劃調(diào)度機制的替代者，調(diào)度指揮電網(wǎng)運行本身是全潮流管控，在電力系統(tǒng)運行過程中，無法考慮電量是管制價格的，還是市場形成價格的，這也是電力現(xiàn)貨市場必須以技術(shù)中立為設(shè)計基本原則的根本原因，一次動力不是電力現(xiàn)貨市場定價需要考慮的因素。作為電力現(xiàn)貨市場運營機構(gòu)的調(diào)度機構(gòu)只能全市場統(tǒng)一定價。目前所謂的“雙軌制”，其實在調(diào)度機構(gòu)的出清軟件系統(tǒng)中，設(shè)置了地板價，要求管制電價機組按照“價格接受者”方式生產(chǎn)，即“無論市場給不給錢我都要生產(chǎn)”，結(jié)算的時候不按照市場價格結(jié)算，而是按照管制電價結(jié)算，也就是說由于電網(wǎng)運行特性的影響，管制價格電源必須參加現(xiàn)貨市場，否則電網(wǎng)無法正常運行。
其次，管制電價機組分割了市場、扭曲了市場價格。通過電網(wǎng)利用電能量，是不存在“庫存”的，發(fā)輸配售用必須同時完成。特別是國內(nèi)采用的集中式市場模式需要全電量競價，同質(zhì)化商品需要被調(diào)用的最后一度電確定市場價格（邊際電價定價理論）。一旦出現(xiàn)管制電價機組不參與市場，實際上割裂了整體供需情況，造成供需定價的市場發(fā)現(xiàn)錯誤價格。假設(shè)自然供需比為5∶4，“雙軌制”人為切割出管制電源、管制用戶（切出管制電價電源必須對應(yīng)切出一部分用戶作為管制用戶，否則系統(tǒng)無法平衡），市場供需從5∶4變成了3∶2，從基本平衡的1.25變成了較為寬松的1.5（供應(yīng)能力是消費能力的1.5倍），那么人為形成的供應(yīng)寬松（切出管制電價主體的供需比是1∶1）會直接導(dǎo)致市場發(fā)現(xiàn)“人為”的價格，市場的價格發(fā)現(xiàn)功能消失。
再次，管制電價機組在現(xiàn)行管制方式下產(chǎn)生了大量市場無法結(jié)算的費用。由于電能的同質(zhì)化，管制電價機組參加電力市場，其實管制電價的用戶也參加了市場。其參加市場后，由于電源出力與其服務(wù)的用戶用電功率不能重合，市場化機組為其提供了大量的平衡服務(wù)，相當(dāng)于管制電價機組購買了大量平衡服務(wù)，按照道理應(yīng)當(dāng)向市場化機組支付不平衡費用，但是現(xiàn)實是該部分不平衡費用沒有得到支付，而是出現(xiàn)了權(quán)責(zé)分明電力市場難得一見的“不平衡資金分?jǐn)?rdquo;，其本質(zhì)是電源間的交叉補貼，設(shè)計分?jǐn)偟男袨楸举|(zhì)是“捏軟柿子”，市場公平性、公信力大打折扣。從國際經(jīng)驗上看，國外對管制電價機組也好，對管制電價用戶也好，都給予政府授權(quán)合約，配套管制電價。管制電價的主體仍然參加電力市場，只是在結(jié)算階段，按照市場電價結(jié)算后，再由政府對其購買平衡服務(wù)成本等因素引發(fā)的盈虧進行差價結(jié)算，即“誰管制、誰找錢”的制度。管制電價政策并非沒有義務(wù)只有權(quán)力，國外對管制電價覆蓋的范圍慎之又慎，核心原因是一旦決策失誤，政府制定產(chǎn)業(yè)政策的部門將面臨籌集巨額資金的尷尬境地。
最后，管制電價政策影響電網(wǎng)公平開放。市場公平開放，實際上是基于電網(wǎng)使用是公平開放的。電網(wǎng)的公平開放分三個層次，一是接入的公平，二是運行信息的公平公開，三是電網(wǎng)使用的公平。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)原理，電源應(yīng)當(dāng)使用隱式拍賣獲得電網(wǎng)使用權(quán)，即誰的電便宜誰先用。如果有大量電源以管制電價為理由不參加市場，等同于允許其優(yōu)先使用電網(wǎng)，實際上破壞了市場配置資源的最優(yōu)方式，擠占了別人的使用權(quán)。
“蛋雞同時”：蒙西求解思路的啟示
“雞先蛋后”存在風(fēng)險和弊端，“蛋先雞后”直接阻礙市場進程，似乎形成了“市場不成熟管制電價不能放、管制電價不能放市場不成熟”的死循環(huán)。改革推動者也通過實踐經(jīng)驗認(rèn)識到了這一點。目前，電力現(xiàn)貨市場建設(shè)采用試點推進的方式，就是力圖在局部地區(qū)盡量放開管制電價，以期盡量減少市場建設(shè)的障礙，控制管制電價大地理范圍快速放開的風(fēng)險。不過這種方式影響因素太多，“潛規(guī)則、隱約束”太多，效果非常有限。通常，少數(shù)試點單兵突進面臨的困難有二：一是“白天鵝嬰兒期的丑小鴨狀態(tài)跑不過真的丑鴨子”，會在社會上形成“電力現(xiàn)貨市場行不行”和“電力現(xiàn)貨市場的旗幟能扛多久”的疑問；二是局部地區(qū)試點會讓產(chǎn)業(yè)存在競爭的省（區(qū)）身處兩難境地。例如內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南等多省（區(qū)）存在產(chǎn)業(yè)競爭，電價是其爭奪新增投資的重要參照物。通常在歷史上治理電力專場交易（定向輸血）過程中會發(fā)現(xiàn)這些地區(qū)，只要有一家試圖打造“電價洼地”必然會出現(xiàn)“獨洼變眾洼”的“比爛效應(yīng)”，其實地方政府的苦衷能夠理解：總不能要求某個試點承受“待到現(xiàn)貨成功日，產(chǎn)業(yè)全部都轉(zhuǎn)移”的代價。
本輪電改前期，包括蒙西在內(nèi)的各個試點，同樣陷入了“雞先蛋先”問題的纏斗中。蒙西地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相對簡單，以原材料生產(chǎn)為主，屬于欠發(fā)達的中西部地區(qū)，電價承受能力差，可再生能源比例高，承擔(dān)保華北、保京津唐的外送壓力，再加上電價水平低，大量電煤和煤電外輸。囿于這些壓力，首批電力現(xiàn)貨試點建設(shè)中，蒙西電力現(xiàn)貨市場設(shè)計模式幾易其稿，連續(xù)試結(jié)算遲遲不能起步，按照很多市場研究者的說法，就是“蒙西根本不具備建設(shè)電力現(xiàn)貨市場的基本條件”。2021年以來，國際國內(nèi)煤炭市場大幅波動，電煤價格飆升，市場供應(yīng)緊張，煤電企業(yè)成本高企，導(dǎo)致蒙西全網(wǎng)供電緊張，頻繁進入有序用電狀態(tài)，成為倒逼蒙西新一輪電改起航的重要推手。蒙西電力現(xiàn)貨市場建設(shè)索性對“雞先蛋先”問題進行了揚棄，趟出了“蛋雞同時”的新思路。
既往的一貫做法是將管制電價和市場機制并列，管制電價在國內(nèi)狹義被理解為不參加市場，即“管制電價結(jié)算+計劃調(diào)度執(zhí)行”。蒙西電力現(xiàn)貨市場建設(shè)第一責(zé)任單位在內(nèi)蒙古現(xiàn)貨專班和內(nèi)蒙古電力公司的支持下，種了一塊不同于以往的“試驗田”?？偟膩碚f，蒙西求解的精髓就是市場機制和政府干預(yù)改并列為串列，第一階段運行市場，電力現(xiàn)貨市場該什么樣子就是什么樣子，怎么符合經(jīng)濟理論怎么來，全部接在電網(wǎng)上的各類型電源和用電設(shè)備均要參加現(xiàn)貨市場，將電力現(xiàn)貨市場設(shè)計的技術(shù)中立原則貫徹到底，在現(xiàn)金結(jié)算前告知所有主體關(guān)于應(yīng)得市場價格和費用的詳細(xì)數(shù)據(jù)（交易結(jié)果），先將反映真實現(xiàn)貨價格的市場跑完;第二階段，政府干預(yù)介入，蒙西電力現(xiàn)貨市場在發(fā)布市場交易結(jié)果后和現(xiàn)金結(jié)算前留下了一個政府干預(yù)環(huán)節(jié)，當(dāng)然蒙西電力現(xiàn)貨市場的政府干預(yù)也并非是有關(guān)部門直接給市場費用“扒堆兒”和“打哪指哪”，而是事前寫在了規(guī)則里、擺在了臺面上，提前成文，依據(jù)白紙黑字的規(guī)則行事（用戶側(cè)具體規(guī)定為中長期合同在核定電價±20%波動基礎(chǔ)上，用戶最終綜合結(jié)算電價最高相對中長期價格上漲不超過10%，極限情況下電力現(xiàn)貨價格可帶動用戶的全部結(jié)算電量綜合電價上漲30%），規(guī)則中明確市場建設(shè)起步階段，各方盈利可真正獲取的上限，損失真正結(jié)算的下限，這里要注明的是只針對用戶、電源群體，不針對單個的用戶和電源。這種做法優(yōu)勢明顯：
一方面，讓全部用戶和電源能夠接受，并且讓干干凈凈的市場先跑起來了。“一軌制”的電力現(xiàn)貨市場，既有利于保證安全，也有利于調(diào)度優(yōu)化操控，更有利于發(fā)現(xiàn)準(zhǔn)確的價格，市場功能得以良好發(fā)揮。各方主體參加了蒙西電力現(xiàn)貨市場之后，用戶認(rèn)識到?jīng)]有人為壓制電價的現(xiàn)貨環(huán)節(jié)跑出了真正的用電價格，中長期限價確實是用戶占了“便宜”；風(fēng)電認(rèn)識到自身承擔(dān)不了平衡責(zé)任，地方政府和風(fēng)電認(rèn)識到由于購買平衡責(zé)任，風(fēng)電的真實價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家核定價格；火電企業(yè)在去“污名化”之后，體現(xiàn)了電力系統(tǒng)中的基礎(chǔ)作用，顧大局識大體地將平衡服務(wù)獲得的部分收益進行了利益再分配，扶植了可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也兼顧了用戶利益。全體用戶和電源都在學(xué)習(xí)用市場的尺子看待自己的盈虧，“贏者自豪，拿走部分增量盈利，輸者服輸，交出部分增量虧損”，沒有出現(xiàn)站在各自角度、按照不同標(biāo)準(zhǔn)進行的“雞同鴨講”。目前看完全市場化的蒙西地區(qū)反而沒有產(chǎn)生“雙軌制”市場常見的各種主體極端“不滿意”，確實有利于市場在初期平穩(wěn)起步。
另一方面，蒙西市場的真實價格數(shù)據(jù)使市場各主體對新型電力系統(tǒng)建設(shè)成本的認(rèn)知得以提升。市場機制優(yōu)化的紅利是有限的，市場機制核心的紅利體現(xiàn)在高效優(yōu)化上，因為市場機制建設(shè)的核心目的是“在長周期（10~20年）內(nèi)以社會經(jīng)濟和居民農(nóng)業(yè)能夠承受的電價上限實現(xiàn)電力安全可靠供應(yīng)”，落點在供應(yīng)、手段在規(guī)劃。構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)是實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)的重要手段。在高比例可再生能源和高比例電力電子設(shè)備的“雙高”趨勢下，多元化的海量投資主體、多元化海量交易主體特征逐漸顯化，新型電力系統(tǒng)逐漸呈現(xiàn)“兩高雙多”新特征。新舊交替過程中，各種技術(shù)“八仙過海”，背后不乏資本炒作。更好地發(fā)揮政府作用一旦被壓制住了以市場配置資源為主，政策被某些主體和技術(shù)誤導(dǎo)的可能性上升，付出沉重經(jīng)濟代價的概率上升。若采用蒙西求解方式，在一個完整的市場里檢驗技術(shù)存活率、適用率以及退出頻率，可以為新型電力系統(tǒng)投資選擇技術(shù)路線、裝備類型，逐步確定退出培養(yǎng)序列的名單，提供對行業(yè)長期發(fā)展有利的規(guī)劃激勵，同時讓大家清晰地看到可再生能源快速發(fā)展需要付出的經(jīng)濟代價。蒙西電力現(xiàn)貨市場中可再生能源獲得的風(fēng)險防范收益目前來自火電，實際上這是全體用戶應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的費用，當(dāng)政府部門看到量化數(shù)據(jù)之后，能逐步學(xué)會“看菜吃飯”，在社會經(jīng)濟和居民農(nóng)業(yè)能夠承受的價格上漲范圍內(nèi)，確定可再生能源的發(fā)展速度。
道理上講，市場化改革必然是對存量利益進行調(diào)整，初期有形之手由于歷史慣性必然會存在，在最優(yōu)不現(xiàn)實的情況下，蒙西電力現(xiàn)貨市場承認(rèn)次優(yōu)，并且要求政府干預(yù)由暗轉(zhuǎn)明，在不改變利益調(diào)整方向的前提下，控制調(diào)整幅度，并且強制將“手放在桌面上操作”，這是一種有益的嘗試。特別是這種方式相對于直接的管制電價，在市場主體的監(jiān)督下非常容易設(shè)計退坡機制。以蒙西地區(qū)風(fēng)電價格為例，若全部補回其中長期合同價格，則現(xiàn)貨市場建設(shè)沒有意義，市場起步初期火電補貼風(fēng)電是將其補到中長期價格的90%，待可再生能源適應(yīng)市場后就可以按照70%-50%-0%快速退坡。一方面給新市場建設(shè)騰出了時間和空間，逐步實現(xiàn)完全按照市場交易結(jié)果結(jié)算現(xiàn)金；另一方面倒逼管制電價提高效率，減少政策尋租的風(fēng)險，督促“溫室里的花朵”迎接天然的光照。
面對社會主要矛盾的深刻變化，面對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要，改革也是解決突出矛盾的必經(jīng)之路。改革是一個過程，不會一蹴而就，也不會一勞永逸，改革是探索未知的過程，對規(guī)律的認(rèn)識和把握，需要在實踐中不斷摸索，正確的改革路線圖和方法論可以事半功倍。電力市場改革，要堅持市場化方向，要相信基本的經(jīng)濟理論，要把真正的“特色”和偽裝成“特色”的強制干預(yù)區(qū)分開來。當(dāng)然，“蒙西求解”剛剛起步，只是個“咿呀學(xué)語”的孩子，身上有還有許許多多短處，并不能作為成功的范式推廣，但是其建設(shè)市場的方法論和路線圖，可供后來者借鑒。電改一路艱辛的歷史經(jīng)驗告訴我們，市場建設(shè)還會碰到無數(shù)暗礁淺灘，從解決“雞先蛋先”的問題開始，每走一步的分岔口無時無刻不考驗著蒙西電力市場建設(shè)者的智慧和勇氣。尤其是當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展承壓，能不能抵抗住“有形之手”見效迅速的誘惑，還有待觀察。特別是其規(guī)則還沒完全形成制度、信息披露等短板問題還有待蒙西電力市場這個“新學(xué)生”去解決。但是縱觀新一輪電力市場建設(shè)7年軌跡，浙江首提電力現(xiàn)貨市場設(shè)計方案，南方(以廣東起步)首個現(xiàn)貨市場結(jié)算試運行，甘肅首個現(xiàn)貨市場季度結(jié)算，山西首個現(xiàn)貨市場年度結(jié)算及長期運行都將在電力現(xiàn)貨市場建設(shè)史留下了濃墨重彩的一筆，我們也相信，蒙西單一制市場也會給行業(yè)留下深刻印象，蒙西對于“蛋雞同時”的求解也會引發(fā)其他市場設(shè)計者的頭腦風(fēng)暴。
知難而進，志在必成。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2022年08期，作者谷峰系本刊特約撰稿人
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