近期，國家能源局下發(fā)《關(guān)于開展風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范工作的通知》，要求“各地結(jié)合本地區(qū)風(fēng)能資源條件和風(fēng)電產(chǎn)業(yè)新技術(shù)應(yīng)用條件，組織各風(fēng)電開發(fā)企業(yè)申報(bào)風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目”，“示范項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)按當(dāng)?shù)孛弘姌?biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)執(zhí)行”，電網(wǎng)企業(yè)“確保風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目不限電”。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前，我國推出風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范工作時(shí)機(jī)尚不成熟。
平價(jià)上網(wǎng)的概念是風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，研究風(fēng)電等新能源產(chǎn)業(yè)電價(jià)補(bǔ)貼政策時(shí)提出的概念，當(dāng)時(shí)提出對風(fēng)電等新能源產(chǎn)業(yè)給予電價(jià)補(bǔ)貼，其目標(biāo)是推動(dòng)新能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，取消補(bǔ)貼。平價(jià)上網(wǎng)實(shí)質(zhì)并不是風(fēng)電等新能源的發(fā)電成本與常規(guī)火電發(fā)電成本相當(dāng)，也不是基于我國火電標(biāo)桿電價(jià)的風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)與火電同價(jià)，而是風(fēng)電等新能源發(fā)電與常規(guī)電源發(fā)電可采用相同的電價(jià)政策和電價(jià)機(jī)制，零補(bǔ)貼上網(wǎng)。在成熟的電力市場國家，平價(jià)上網(wǎng)就是新能源按照電力市場規(guī)則與其他電源無差別競價(jià)上網(wǎng)，同時(shí)承擔(dān)類似于常規(guī)電源的電力系統(tǒng)平衡義務(wù)。
當(dāng)前中國風(fēng)電發(fā)展形勢和面臨的外部環(huán)境
我國風(fēng)電發(fā)展取得了巨大成就，特別是“十二五”期間，全國風(fēng)電裝機(jī)規(guī)?？焖僭鲩L，從2012年開始，我國已連續(xù)5年成為全球風(fēng)電第一大國，截至2016年底，并網(wǎng)風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模達(dá)到1.28億千瓦，占全球風(fēng)電裝機(jī)總量的35%，發(fā)電量超過2400億千瓦時(shí)，超過美國居世界第一。我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)已進(jìn)入規(guī)?；l(fā)展、開始實(shí)現(xiàn)增量替代的新的發(fā)展階段。但與此同時(shí)，我國風(fēng)電發(fā)展中也面臨消納困難，以及補(bǔ)貼過高但無法及時(shí)到位的窘境，實(shí)現(xiàn)風(fēng)電更大規(guī)模的可持續(xù)發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)。此外，隨著電力體制改革的推進(jìn)，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策需要作出相應(yīng)調(diào)整。當(dāng)前我國風(fēng)電發(fā)展的環(huán)境有以下三個(gè)特點(diǎn)：
一是“三北”地區(qū)棄風(fēng)限電問題嚴(yán)重，局部地區(qū)風(fēng)電開發(fā)規(guī)模已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過本地消納能力。隨著風(fēng)電等新能源裝機(jī)規(guī)模的擴(kuò)大，在資源豐富的西北、東北、華北等“三北”地區(qū)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的棄風(fēng)、棄光問題。2016年，全國棄風(fēng)電量497億千瓦時(shí)，棄風(fēng)率17.3%，其中，西北和東北棄風(fēng)電量占全網(wǎng)的90%。甘肅風(fēng)電、光伏裝機(jī)占比達(dá)到41%，發(fā)電量占比達(dá)到18%，棄風(fēng)率高達(dá)43.9%，棄光率達(dá)到30%。在風(fēng)資源和光資源富集的西北地區(qū)，風(fēng)電、光伏裝機(jī)規(guī)模已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過本地的消納能力。
二是可再生能源補(bǔ)貼拖欠問題嚴(yán)重，累計(jì)補(bǔ)貼缺口隨新增規(guī)模的增加進(jìn)一步擴(kuò)大。根據(jù)國家發(fā)改委能源部門測算，截至2016年底，可再生能源發(fā)展基金收入與電價(jià)補(bǔ)貼需求之間累計(jì)存在約520 億補(bǔ)貼缺口，而且隨著每年新增風(fēng)電裝機(jī)的增加，補(bǔ)貼資金缺口將進(jìn)一步擴(kuò)大。如按照現(xiàn)有政策和補(bǔ)貼方式，到2020年，我國可再生能源補(bǔ)貼資金累計(jì)補(bǔ)貼缺口將超過2000億元，龐大的資金缺口已成為阻礙我國風(fēng)電更大規(guī)模可持續(xù)發(fā)展的最大障礙和最大不確定因素。
三是我國正在大力推進(jìn)電力市場化改革。2015年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（簡稱9號文），明確提出“加快構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定能源價(jià)格的機(jī)制?！迸涮孜募蛾P(guān)于推進(jìn)電力市場建設(shè)的實(shí)施意見》提出“建立相對穩(wěn)定的中長期交易機(jī)制、完善跨省跨區(qū)電力交易機(jī)制、建立有效競爭的現(xiàn)貨交易機(jī)制”；關(guān)于競爭性環(huán)節(jié)電價(jià)，形成“初期主要實(shí)行單一電量電價(jià)，現(xiàn)貨市場電價(jià)由市場主體競價(jià)形成分時(shí)電價(jià)，根據(jù)地區(qū)實(shí)際可采用區(qū)域電價(jià)或節(jié)點(diǎn)邊際電價(jià)”。2016年以來，新一輪電改在各方博弈中迎來突破性進(jìn)展，突出表現(xiàn)在多個(gè)省份試點(diǎn)方案集中落地，改革推進(jìn)速度快于預(yù)期。隨著電改的推進(jìn)，市場定價(jià)已是必然，火電標(biāo)桿電價(jià)將逐步取消。
國外風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整趨勢
2014年4月，歐盟委員會(huì)發(fā)布《2014環(huán)境保護(hù)與能源國家資助指南》（以下簡稱“指南”），對成員國可再生能源政策提出調(diào)整要求，其核心是逐步降低可再生能源補(bǔ)貼，激勵(lì)可再生能源提高自身競爭力。其要點(diǎn)包括：
一是以市場溢價(jià)（固定）補(bǔ)貼逐步取代固定電價(jià)補(bǔ)貼。從2016年1月1日起，新的可再生能源發(fā)電量必須進(jìn)入電力市場，且承擔(dān)類似于常規(guī)電源的電力系統(tǒng)平衡義務(wù)?？稍偕茉囱a(bǔ)貼將采用市場溢價(jià)機(jī)制，即在電力市場價(jià)格的基礎(chǔ)上，給可再生能源發(fā)電一部分補(bǔ)貼。
二是引入可再生能源發(fā)電項(xiàng)目競爭性招標(biāo)制度。根據(jù)指南，除部分小型可再生能源發(fā)電項(xiàng)目外，2015年開始對部分新建可再生能源發(fā)電項(xiàng)目施行競標(biāo)，到2017年將對所有新建可再生能源發(fā)電項(xiàng)目施行競標(biāo)制。
德國是全球可再生能源發(fā)展的引領(lǐng)者。2000年，德國首部《可再生能源法》出臺(tái)，成功啟動(dòng)了國內(nèi)新能源發(fā)電市場，2003年、2008年、2011、2014年德國分別對《可再生能源法》進(jìn)行修訂。2016年，德國對《可再生能源法》再次修訂，提出《EEG 2017》，其調(diào)整的核心內(nèi)容包括：
一是全面引入可再生能源發(fā)電招標(biāo)制度，將招標(biāo)制度擴(kuò)展到陸上風(fēng)電、海上風(fēng)電能等其他可再生能源，并明確每年競標(biāo)規(guī)模。對于陸上風(fēng)電，750千瓦以上的風(fēng)電機(jī)組必須通過招標(biāo)確定其上網(wǎng)電價(jià)。2017~2019年每年固定競標(biāo)規(guī)模280萬千瓦。2020年開始，每年競標(biāo)規(guī)模為290萬千瓦。
