巴西——一個(gè)復(fù)雜的光伏新興市場(chǎng)
作為南美最重要的市場(chǎng)，巴西一直有志于推動(dòng)可再生能源在其能源結(jié)構(gòu)中占據(jù)更重要的位置，而巴西的可再生能源資源稟賦也足以為相應(yīng)計(jì)劃提供支持。但該國(guó)政策是否能支持這樣的計(jì)劃走向現(xiàn)實(shí)？
巴西國(guó)內(nèi)一直以水電為主力能源，水力發(fā)電貢獻(xiàn)了該國(guó)超過(guò)70%的發(fā)電量，而風(fēng)電、光伏等可再生能源占比微乎其微。但事實(shí)上，巴西的光照資源非常優(yōu)厚，巴西領(lǐng)土從北緯5度，一直到南緯35度，大部分地區(qū)位于熱帶，是全球?yàn)閿?shù)不多的年日照時(shí)間超過(guò)3000小時(shí)的國(guó)家之一。另外，遼闊的國(guó)土面積為安裝太陽(yáng)能發(fā)電設(shè)備提供了基礎(chǔ)。
近年來(lái)，巴西的光伏產(chǎn)業(yè)快速增長(zhǎng)。2014年到2015年，巴西光伏新增裝機(jī)量增加了4倍，據(jù)巴西政府最新的“能源發(fā)展十年規(guī)劃”（PDE2024），到2024年其光伏發(fā)電裝機(jī)規(guī)模增至7GW，約占總發(fā)電量的3.3%；到2050年，這個(gè)比例有望升至18%。
但在巴西發(fā)展可再生能源仍然面臨各種困難。其中最重要的一個(gè)原因在于巴西國(guó)內(nèi)尚未形成成熟完善的光伏產(chǎn)業(yè)，光伏產(chǎn)品價(jià)格高企，政府在這方面的政策亟待完善。
據(jù)巴西太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)總監(jiān)Rodrigo Sauaia介紹，阻礙巴西光伏長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的政策問(wèn)題主要在于融資和稅收。例如，巴西為了支持分布式光伏而推行凈計(jì)量政策，但這不是真正的凈計(jì)量政策，因?yàn)橛脩粜枰獮槠渥园l(fā)電量支付高額稅收。
Rodrigo Sauaia舉例：“如果有個(gè)用戶的分布式系統(tǒng)發(fā)了500度電，他從配電網(wǎng)消費(fèi)了1000度電，他需要為他發(fā)的500度電付稅，同時(shí)還需要為他消費(fèi)的1000度電付稅，即便他的分布式系統(tǒng)發(fā)的電已經(jīng)抵消了他部分的電力消費(fèi)”。
目前，巴西家庭、辦公樓、公共建筑的屋頂太陽(yáng)能板的安裝數(shù)量還不到1萬(wàn)塊，而人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于巴西、國(guó)土面積也只有其65分之一的孟加拉國(guó)卻安裝了約150萬(wàn)塊屋頂太陽(yáng)能板。
近兩年巴西全國(guó)有10多個(gè)州對(duì)分布式發(fā)電取消流通稅，但這并不代表問(wèn)題解決了。巴西涉及光伏產(chǎn)業(yè)的稅收出了名的復(fù)雜，很多光伏部件都需要征稅，此外還需要繳付社會(huì)一體化計(jì)劃繳款(PIS)、員工分紅計(jì)劃存金(PASEP)和聯(lián)邦社會(huì)援助繳款(CONFINS)等等。為了支持巴西可再生能源的發(fā)展，這些稅收在多方努力下有望被逐步取消。
對(duì)于企業(yè)而言，對(duì)國(guó)產(chǎn)組件的監(jiān)管通常意味著進(jìn)口太陽(yáng)能組件要更加便宜。就拿意大利國(guó)家電力公司來(lái)說(shuō)（Enel），由于巴西政府并沒(méi)有保證支持其拓展巴西的太陽(yáng)能市場(chǎng)，2014年和2015年，這家企業(yè)在巴西運(yùn)營(yíng)的太陽(yáng)能電廠不得不從晶澳太陽(yáng)能有限公司和晶科能源控股有限公司兩家中國(guó)企業(yè)進(jìn)口太陽(yáng)能板。
巴西各級(jí)地方政府正在尋求新的太陽(yáng)能項(xiàng)目投資，希望以此增加就業(yè)、提振經(jīng)濟(jì)。北里奧格蘭德州就曾在二月份派代表團(tuán)到訪中國(guó)招商引資，希望能夠吸引包括正泰電器在內(nèi)的中國(guó)企業(yè)到該州建廠。
巴西北部的亞馬遜州則通過(guò)稅收激勵(lì)措施鼓勵(lì)企業(yè)在當(dāng)?shù)亻_(kāi)展生產(chǎn)。巴西瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)也收到了一些中國(guó)企業(yè)的咨詢函，園區(qū)方面并未披露這些企業(yè)的名稱。皮奧伊州是巴西最貧困的州之一。該州正在努力吸引更多的投資，通過(guò)打造“皮奧伊硅谷”來(lái)推動(dòng)當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)和創(chuàng)新。
對(duì)比中國(guó)和巴西的光伏政策，中國(guó)的以下幾項(xiàng)做法值得巴西借鑒：
更有力的發(fā)展目標(biāo)約束。中國(guó)在《巴黎協(xié)議》的框架下作出了到2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)到15%，2020年到30%的國(guó)際承諾，并將其轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)“十三五”規(guī)劃的具體指標(biāo)。這是目前驅(qū)動(dòng)中國(guó)推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型、制定和革新各項(xiàng)可再生能源政策的最重要?jiǎng)恿Α０臀麟m然也有到2024年將其光伏發(fā)電裝機(jī)規(guī)模增至7GW的政府計(jì)劃，但這項(xiàng)計(jì)劃的約束力和驅(qū)動(dòng)力是存疑的,尤其是在當(dāng)前巴西的經(jīng)濟(jì)仍陷于經(jīng)濟(jì)危機(jī)泥淖的情況下。這需要巴西從社會(huì)到政府各界進(jìn)行深入的對(duì)話和研究，明確可再生能源的發(fā)展目標(biāo)，并且賦予這個(gè)目標(biāo)法律的效力。
更靈活的產(chǎn)業(yè)政策。中國(guó)光伏得以快速發(fā)展，一個(gè)強(qiáng)大完善的產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)侵匾A(chǔ)。中國(guó)光伏企業(yè)曾經(jīng)在歐洲市場(chǎng)上與歐美光伏設(shè)備廠家廝殺過(guò)。在中國(guó)市場(chǎng)崛起后，更是經(jīng)歷過(guò)慘烈的行業(yè)洗牌和重組，淘汰了一批經(jīng)營(yíng)不善、技術(shù)不過(guò)關(guān)的企業(yè)。中國(guó)政府通過(guò)對(duì)可再生能源企業(yè)“三免三減半”的稅收政策、FIT的財(cái)政補(bǔ)貼支持政策以及領(lǐng)跑者計(jì)劃等擇優(yōu)篩選競(jìng)價(jià)政策等支撐了一批光伏企業(yè)的成長(zhǎng)。而巴西的光伏產(chǎn)業(yè)尚未發(fā)展到這一階段，一方面巴西市場(chǎng)并不算一個(gè)非常開(kāi)放的市場(chǎng)，對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品征收高額稅收；另一方面對(duì)本土企業(yè)也沒(méi)有切實(shí)的保護(hù)和支持政策。而缺乏頂層設(shè)計(jì)和總體目標(biāo)，難以真正點(diǎn)燃市場(chǎng)更是企業(yè)和產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)緩慢的重要原因。
更有利可圖的收益模式。目前巴西的光伏項(xiàng)目收益主要來(lái)自電力拍賣，然而這項(xiàng)政策受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響，2016年巴西政府就取消了該年唯一一個(gè)太陽(yáng)能項(xiàng)目拍賣，這對(duì)行業(yè)打擊很大。巴西應(yīng)該探討更穩(wěn)定的可再生能源收益模式。事實(shí)上，全球大部分大力發(fā)展可再生能源的國(guó)家，對(duì)這種能源實(shí)施支持政策主要還是兩種，一種就是度電補(bǔ)貼（FIT），另一種是配額制（RPS）。中國(guó)正處于從度電補(bǔ)貼向配額制轉(zhuǎn)向的階段，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間強(qiáng)力而穩(wěn)定的財(cái)政補(bǔ)貼支持后，轉(zhuǎn)向由地方設(shè)定可再生能源發(fā)展目標(biāo)，因地制宜地的政策，這樣的轉(zhuǎn)變符合中國(guó)可再生能源發(fā)展的大趨勢(shì)。巴西應(yīng)該對(duì)其可再生能源政策空間作更深入細(xì)致地評(píng)估，結(jié)合國(guó)情選擇合適的政策路線，或者設(shè)計(jì)多種政策協(xié)作互補(bǔ)地機(jī)制體系，如參考中國(guó)的領(lǐng)跑者計(jì)劃與年度規(guī)劃相結(jié)合，優(yōu)選資源優(yōu)厚的項(xiàng)目進(jìn)行競(jìng)價(jià)，同時(shí)保證每年的規(guī)劃目標(biāo)，這樣才能切實(shí)有效地?cái)U(kuò)大市場(chǎng)、培育市場(chǎng)。
事實(shí)上，巴西一直是中國(guó)光伏投資的重要目標(biāo)市場(chǎng)之一，但在當(dāng)前階段，巴西尚未形成真正有利于光伏發(fā)展的政策體系。中國(guó)廠商對(duì)巴西市場(chǎng)充滿野心，同時(shí)也疑慮重重，在這樣優(yōu)厚的資源稟賦下，更要求政府將可再生能源的發(fā)展提到國(guó)家戰(zhàn)略的高度。中國(guó)的光伏政策也是從無(wú)到有，從混亂無(wú)序到穩(wěn)定成熟，相信其中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)能成為巴西這樣的新興市場(chǎng)最好的鏡鑒。
