習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上的講話中表示，中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。
在2020年12月12日的氣候雄心峰會上，習(xí)近平主席進(jìn)一步對碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)做出了具體細(xì)致的安排和規(guī)劃，即“到2030年，中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費比重將達(dá)到25%左右，森林蓄積量將比2005年增加60億立方米，風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機容量將達(dá)到12億千瓦以上?！?/p>
《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確指出，要加快推動綠色低碳發(fā)展，廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降。在近日結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，做好碳達(dá)峰、碳中和工作被列為2021年的重點任務(wù)之一。在“十四五”乃至未來的很長一段時間，減排降碳、低碳發(fā)展都將是我國環(huán)境治理甚至國家治理社會治理的一個重要主題。
雖然我國近年不斷推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型，但長期以來形成的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式以及傳統(tǒng)的消費理念、生活方式等，在未來一段時間依舊存在不小的慣性。面對碳中和這一極具挑戰(zhàn)性的目標(biāo)，需要借助規(guī)劃這一政策工具，強化頂層設(shè)計和綜合治理來實現(xiàn)低碳發(fā)展。
我國具有長期規(guī)劃的傳統(tǒng)和戰(zhàn)略規(guī)劃的定力。將降碳減排工作全面納入規(guī)劃體系和治理體系，一方面，要在各類各級規(guī)劃中全面貫穿低碳發(fā)展要求，特別在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)以及生態(tài)環(huán)境治理等方面把碳減排作為規(guī)劃編制的重要內(nèi)容和目標(biāo)之一;另一方面，需要將各級低碳發(fā)展規(guī)劃或碳減排、氣候變化應(yīng)對等內(nèi)容納入整個規(guī)劃體系，并有效銜接其他各類各級規(guī)劃。最終，通過各類各級規(guī)劃的協(xié)同，形成從國家到地方各級部門(行業(yè)或領(lǐng)域)，政府、企業(yè)和社會共同推進(jìn)低碳發(fā)展和實現(xiàn)碳減排目標(biāo)的合力。
將低碳發(fā)展要求全面融入發(fā)展規(guī)劃
實現(xiàn)低碳發(fā)展或溫室氣體減排，不僅需要政府相關(guān)部門的有效管控，還涉及社會經(jīng)濟(jì)活動的方方面面。因此，需要具有高度綜合性的規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌。在我國規(guī)劃體系中，發(fā)展規(guī)劃是編制各類規(guī)劃的總遵循，須將低碳發(fā)展要求全面融入全國和地方的各級發(fā)展規(guī)劃。
首先，保證“減排降碳”“低碳發(fā)展”實現(xiàn)對發(fā)展規(guī)劃文本內(nèi)容的全覆蓋，包括規(guī)劃的指導(dǎo)思想、基本原則、規(guī)劃目標(biāo)(指標(biāo))、規(guī)劃任務(wù)與對策措施。尤其要突出體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)體系、能源體系、交通運輸體系、生態(tài)環(huán)境尤其是大氣環(huán)境及大氣污染治理等相關(guān)章節(jié)上，以指導(dǎo)、規(guī)制各專項規(guī)劃的編制與實施，促進(jìn)各領(lǐng)域部門形成協(xié)同實現(xiàn)低碳發(fā)展和碳減排目標(biāo)的合力。
其次，通過發(fā)展規(guī)劃這一經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總綱領(lǐng)，將國家低碳發(fā)展戰(zhàn)略及相關(guān)要求有效傳遞傳導(dǎo)到地方的不同層級和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展各方面、全過程。加快形成有利于低碳目標(biāo)實現(xiàn)的空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，將低碳發(fā)展作為推動實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。同時，將碳排放達(dá)峰目標(biāo)做為重點地區(qū)、主要行業(yè)的硬約束，推動重點地區(qū)的低碳發(fā)展、經(jīng)濟(jì)升級轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的低碳化。
第三，在目標(biāo)管理機制方面，碳減排目標(biāo)的下達(dá)或從國家到地方各級的有效傳導(dǎo)，可借鑒傳統(tǒng)污染物總量控制(作為約束性指標(biāo))的管理辦法。通過目標(biāo)責(zé)任制、考核評價目標(biāo)實現(xiàn)情況，對沒實現(xiàn)碳減排目標(biāo)的地區(qū)和黨政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談，并作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核任用的依據(jù)、生態(tài)環(huán)保督察的內(nèi)容等。
盡管發(fā)展規(guī)劃綱要不可能對低碳發(fā)展相關(guān)領(lǐng)域如能源、交通、生態(tài)環(huán)境等方面做出細(xì)致具體的部署安排，但國家和地方在編制發(fā)展規(guī)劃時要在以上領(lǐng)域相關(guān)章節(jié)或內(nèi)容中做好方向引領(lǐng)、政策指導(dǎo)以及約束要求等，為專項規(guī)劃和低碳發(fā)展規(guī)劃的編制提供指導(dǎo)。
在相關(guān)專項規(guī)劃中突出減排降碳內(nèi)容
專項規(guī)劃是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃在重點領(lǐng)域的深化和具體化。低碳發(fā)展涉及面廣、綜合性強，需要不同部門和領(lǐng)域的有效協(xié)同和配合，碳減排目標(biāo)的具體實施和落實需要通過專項規(guī)劃對相應(yīng)領(lǐng)域提出明確要求。
比如，能源規(guī)劃需要對化石燃料尤其是煤炭消費提出總量目標(biāo)控制，快速降低化石燃料的能源消費占比，大力推進(jìn)光、風(fēng)、地?zé)?、核能、生物質(zhì)能等非化石能源在工業(yè)生產(chǎn)和發(fā)電等行業(yè)的使用，并進(jìn)一步提高能源利用效率。在交通規(guī)劃中，一方面要加大對新能源交通工具的政策支持力度，推動公共交通領(lǐng)域的綠色出行;另一方面要優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)，對交通碳排放量提出紅線約束，倒逼減排。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中，一是推動減污降碳協(xié)同進(jìn)行，“十四五”規(guī)劃綱要建議提出2035年實現(xiàn)碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn);二是要將碳排放交易納入現(xiàn)代環(huán)境治理體系構(gòu)建中，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。在科技創(chuàng)新規(guī)劃中，不僅要進(jìn)一步發(fā)展新能源技術(shù)，還要將減排技術(shù)列為重點研究領(lǐng)域之一。高耗能、高碳排放的產(chǎn)業(yè)唯有進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型和技術(shù)升級，才能真正實現(xiàn)低碳發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展。
編制好低碳發(fā)展的專項規(guī)劃
需要根據(jù)全國和地方各級當(dāng)下現(xiàn)實情況以及未來實現(xiàn)碳中和、碳達(dá)峰的目標(biāo)，制定新一輪的碳減排和低碳發(fā)展專項規(guī)劃。
首先，國家低碳發(fā)展規(guī)劃應(yīng)側(cè)重在頂層設(shè)計上，協(xié)調(diào)好《二氧化碳排放達(dá)峰行動方案》(以下稱《行動方案》)與《“十四五”控制溫室氣體排放工作方案》的分工，既要通過《行動方案》以目標(biāo)導(dǎo)向倒逼綠色發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，也要通過《行動方案》對“十四五”發(fā)展規(guī)劃中的低碳發(fā)展內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化和落實，雙向保證低碳發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。考慮到降碳減排任務(wù)的長期性和復(fù)雜性，必要時須編制低碳發(fā)展中長期規(guī)劃(2020-2035)，并長遠(yuǎn)謀劃2060年低碳發(fā)展和碳中和目標(biāo)。
其次，地方是減排降碳任務(wù)的責(zé)任主體，在地方層面全面推進(jìn)低碳發(fā)展，應(yīng)將低碳發(fā)展規(guī)劃作為省、市、縣各級政府的必答題，京津冀、長三角和港珠澳等一體化發(fā)展示范區(qū)域、各類工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)等視情況編制低碳發(fā)展的專項規(guī)劃或碳減排行動方案。地方的發(fā)展規(guī)劃以及各類專項規(guī)劃中低碳發(fā)展相關(guān)內(nèi)容要以國家及上級政府編制的對應(yīng)規(guī)劃為根本遵循，堅決貫徹上級規(guī)劃制定的政策要求、發(fā)展方向和約束指標(biāo)等，堅決落實在空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及生產(chǎn)方式、生活方式等方面的頂層設(shè)計中，保證低碳發(fā)展目標(biāo)自上而下的統(tǒng)一性和持續(xù)性。
第三，在編制規(guī)劃時應(yīng)遵從因地制宜的原則。各地區(qū)在發(fā)展水平、資源環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和功能定位等方面存在明顯的區(qū)域差異性。各省市需要根據(jù)實際情況因地制宜地進(jìn)行目標(biāo)拆分，秉持 “共同但有區(qū)別”的原則制定適合自身的低碳發(fā)展規(guī)劃路徑，而不是“一刀切”對所有地區(qū)制定統(tǒng)一的碳達(dá)峰、碳中和要求?！皡^(qū)別”主要體現(xiàn)在地方各級政府要根據(jù)自身的現(xiàn)實情況考慮規(guī)劃編制的必要性、規(guī)劃目標(biāo)的差異、低碳發(fā)展實現(xiàn)路徑的差異等。
比如，北京、上海、深圳等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、綠色發(fā)展水平高的地區(qū)以及低碳試點城市應(yīng)做好表率，盡早實現(xiàn)達(dá)峰并力爭在“十四五”期間實現(xiàn)達(dá)峰，而由于城鎮(zhèn)化程度較高、人口密集等因素，不對“碳中和”目標(biāo)做出硬性約束;山西、陜西、河南等化石能源豐富、高能耗行業(yè)比重大的省份，可以適當(dāng)放寬達(dá)峰時間，應(yīng)在規(guī)劃中突出強調(diào)優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，明確碳減排目標(biāo)和指標(biāo)，倒逼傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
我國提出碳中和、碳達(dá)峰的目標(biāo)展現(xiàn)了應(yīng)對全球氣候變化問題的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，要充分利用規(guī)劃的力量將這一目標(biāo)轉(zhuǎn)化為推動低碳發(fā)展的前進(jìn)動力，努力奮斗，實現(xiàn)美麗中國建設(shè)目標(biāo)。(田豐 包存寬/復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系)
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