國家發(fā)改委近日發(fā)布《關(guān)于有序推進(jìn)新增垃圾焚燒發(fā)電項目建設(shè)有關(guān)事項的通知(征求意見稿)》(以下簡稱《通知》征求意見稿)，其中主要明確了新增存量項目界定時間點和需滿足的條件，理順了重要程序，要求建立預(yù)警機(jī)制并強(qiáng)化項目監(jiān)督。
特別是針對此前業(yè)界擔(dān)憂的垃圾焚燒發(fā)電補(bǔ)貼退坡問題，《通知》征求意見稿明確將結(jié)合現(xiàn)在垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況，合理調(diào)整相關(guān)補(bǔ)貼政策，打消了這一疑慮。
新增項目以收定支打消退坡疑慮
龍頭項目更易獲得補(bǔ)貼，推動地方政府加快生活垃圾處理收費(fèi)制度建立
“2020年以來，針對垃圾焚燒補(bǔ)貼問題，國家出臺了多項文件，基本明確了垃圾焚燒發(fā)電項目的推進(jìn)方向：核心仍為促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展，對增量項目以收定支，做到新增不拖欠，對存量項目實行清單管理，進(jìn)入清單項目即確權(quán)，打消了之前大家對補(bǔ)貼退坡的疑慮。”業(yè)內(nèi)不少分析人士指出，結(jié)合現(xiàn)在垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況，及時調(diào)整補(bǔ)貼政策是合理的。
本次《通知》征求意見稿是對之前政策大方向的延續(xù)，同時也進(jìn)一步對部分先前政策不確定的方面進(jìn)行了補(bǔ)充和落實，使補(bǔ)貼的確定性、時效性增強(qiáng)，長期合理收益得到保證，垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)或迎新篇章。
廣發(fā)證券發(fā)展研究中心環(huán)保及公用事業(yè)研究小組認(rèn)為，此次補(bǔ)貼辦法將有助于垃圾焚燒行業(yè)龍頭集中度提升，原因在于新增項目申請條件一方面考核項目所在地方財政支付能力、垃圾處理收費(fèi)制度的能力，利好區(qū)位條件好的龍頭項目;另一方面，考核項目本身優(yōu)質(zhì)程度與運(yùn)營質(zhì)量，應(yīng)對更嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管的能力。因此龍頭項目更易獲取補(bǔ)貼，提升項目收益率，進(jìn)而促進(jìn)市場集中度上升。
光大證券分析人士也認(rèn)為，《通知》征求意見稿中明確尚未施行垃圾處理費(fèi)收費(fèi)制度的城市，其新建垃圾焚燒項目將無法獲得國家補(bǔ)貼支持，一方面延續(xù)了前期政策的推進(jìn)方向(排污許可內(nèi)部化，使用者付費(fèi)機(jī)制的建立)，另一方面也能視為推動地方政府加快生活垃圾處理收費(fèi)制度建立的刺激性政策。
對于地方政府和垃圾焚燒企業(yè)來說，生活垃圾處理收費(fèi)制度的建立和完善有利無害，地方政府的財政負(fù)擔(dān)可以得到有效緩解，而垃圾焚燒企業(yè)的市場化運(yùn)營機(jī)制和收費(fèi)渠道也將更加完善。
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，越早實現(xiàn)生活垃圾處理收費(fèi)制度建立的地方政府，在國家層面補(bǔ)貼(以下簡稱國補(bǔ))逐步退坡后的適應(yīng)能力和調(diào)控空間就越大，也更有利于吸引優(yōu)秀的垃圾焚燒企業(yè)參與其垃圾焚燒項目的建設(shè)和運(yùn)營。
以收定支，國補(bǔ)能否收支平衡?
2020年新增項目恐難全部納入當(dāng)年補(bǔ)貼清單，預(yù)警機(jī)制可能在明年拉響
據(jù)不完全統(tǒng)計，目前國內(nèi)已有18省市發(fā)布《生活垃圾焚燒發(fā)電中長期專項規(guī)劃》，18省擬新建744座焚燒廠，合計2018年-2030年新增產(chǎn)能59萬噸/日，預(yù)期投資金額達(dá)3017億元。
此前，財政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，根據(jù)可再生能源發(fā)展基金征收情況和用電量增長等因素，預(yù)計2020年所有非水可再生能源發(fā)電項目新增補(bǔ)貼資金額度為50億元。而在這50億元中，有多少會用于垃圾焚燒新增項目，在《通知》征求意見中尚未明確。
光大證券分析師認(rèn)為，如果按照過去可再生能源基金實際執(zhí)行情況中用于生物質(zhì)能的補(bǔ)貼占比來看，2018年用于生物質(zhì)能的補(bǔ)貼金額占比約20%，在最樂觀的判斷下假設(shè)2020年無新建農(nóng)林廢棄物項目并網(wǎng)，則垃圾焚燒項目新增項目的補(bǔ)貼規(guī)模約為10億元。
而根據(jù)先前對2020年新增并網(wǎng)規(guī)模的判斷，截至2019年累計并網(wǎng)垃圾焚燒發(fā)電項目為49萬噸/日，2019年新增約13萬噸/日，預(yù)計2020年依然會有13萬噸/日-15萬噸/日的新增并網(wǎng)規(guī)模。按13萬噸/日新增并網(wǎng)、300天運(yùn)行時間、國補(bǔ)0.15元/千瓦時測算，需要的補(bǔ)貼規(guī)模約為16億元，已經(jīng)較難實現(xiàn)收支平衡;疊加實際分配給垃圾焚燒新增項目的規(guī)模大概率低于10億元。
“因此，2020年的新增項目規(guī)?？州^難在2020年全部納入當(dāng)年的補(bǔ)貼項目清單，國補(bǔ)政策的核心落腳點仍在以收入定規(guī)模、定進(jìn)度，超出收入規(guī)模的項目一方面可能由地方政府予以解決，另一方面或在后續(xù)年份予以支持落實，需持續(xù)關(guān)注《通知》正式出臺后明確的補(bǔ)貼規(guī)模情況。”光大證券分析師判斷。
《通知》征求意見稿中要求，“自2021年起，申請補(bǔ)助資金需求超過補(bǔ)貼總規(guī)模一倍時，啟動預(yù)警制度，各地應(yīng)暫緩審批(核準(zhǔn)、備案)擬申請補(bǔ)助的新增項目，未開工的暫緩開工建設(shè)”。因此，根據(jù)上述測算，2020年申請補(bǔ)助的資金需求恐已將超過補(bǔ)貼總規(guī)模，2021年如果新增補(bǔ)貼收入規(guī)模未有顯著提升且垃圾焚燒項目延續(xù)2020年產(chǎn)能落地高增長態(tài)勢的情況下，預(yù)警制度有可能在2021年啟動。
新建項目應(yīng)避免“一刀切”
對噸垃圾發(fā)電量高、垃圾量充足的項目影響較小，對中小型項目或非經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)項目影響較大
“垃圾焚燒發(fā)電與光伏等其他可再生能源不同，光伏發(fā)電成本已接近火力發(fā)電廠，垃圾焚燒發(fā)電是垃圾處理的余熱利用，其收入是處理成本不足的合理補(bǔ)充。一個垃圾焚燒發(fā)電廠的收入和支出應(yīng)是一定關(guān)系的，優(yōu)惠電價的減少必然導(dǎo)致政府補(bǔ)貼的增加和投資商收益的減少，如果投資收益的減少已到企業(yè)可承受的極限，那么必須要政府補(bǔ)貼增加，以便維持收支平衡。”中國恩菲工程技術(shù)有限公司副總工程師劉海威表示。
他認(rèn)為，《通知》征求意見稿對垃圾量充足、單位垃圾發(fā)電量高的項目影響較小，但對一些新建的中小型項目或非經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)項目影響較大，往往這些項目資金壓力更大、所在地區(qū)欠發(fā)達(dá)，環(huán)保設(shè)施建設(shè)也稍滯后。政策應(yīng)補(bǔ)充一些條款，避免“一刀切”給一些城市新建垃圾焚燒發(fā)電廠帶來不利影響。
劉海威建議，財政部確定的補(bǔ)貼資金規(guī)模應(yīng)該與當(dāng)年的垃圾焚燒處理規(guī)模相匹配，這樣才能按時支付電價補(bǔ)貼。財政補(bǔ)助資金根據(jù)其資金來源(附加可再生能源附加電費(fèi)等)來確定補(bǔ)貼資金規(guī)模，而補(bǔ)貼的對象是垃圾焚燒發(fā)電廠處理的垃圾量，二者并沒有直接的關(guān)聯(lián)，應(yīng)以預(yù)計的處理垃圾量來確定資金規(guī)模。
“《通知》征求意見稿中以收定支的原則，與現(xiàn)在主流建設(shè)投資模式不配套，導(dǎo)致垃圾焚燒發(fā)電廠收入不確定，不能保障合理的投資收益。”他進(jìn)一步說明，垃圾焚燒發(fā)電項目大多是BOT或PPP等方式投資建設(shè)，社會資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資方與政府簽訂BOT協(xié)議時是按現(xiàn)行發(fā)電補(bǔ)貼政策進(jìn)行測算的，如現(xiàn)行0.65元/千瓦時(每噸垃圾上網(wǎng)電量在280千瓦時之內(nèi))，而且現(xiàn)在的發(fā)電上網(wǎng)收入占全廠收入的60%-70%，按照以收定支的原則，就會使發(fā)電收入不確定，使投資收益測算具有不確定性。
劉海威建議，由于垃圾處理設(shè)備的投資和成本是相近的，新政策可按噸垃圾發(fā)電量確定補(bǔ)貼電價，如噸垃圾發(fā)電量高，說明當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，而且發(fā)電收入也多，可執(zhí)行一個稍低的優(yōu)惠電價。如噸垃圾發(fā)電量低，說明當(dāng)?shù)厍钒l(fā)達(dá)，可仍然按現(xiàn)行0.65元/噸的優(yōu)惠電價。
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