自2015年3月本輪電力體制改革正式啟動(dòng)，一轉(zhuǎn)眼時(shí)間已經(jīng)過去了五年。在“十三五”正在收官、“十四五”即將啟航的時(shí)刻，我們有必要認(rèn)真回顧本輪電改取得的成就、反思存在的問題、審視面臨的困難、展望后續(xù)努力的方向。
對(duì)于電改的成效，最直觀的感受是電價(jià)。本文將從電價(jià)視角，觀察本輪電改以來的電價(jià)水平、電價(jià)機(jī)制、電價(jià)外成本等進(jìn)展和問題，并對(duì)一些關(guān)鍵問題提出建議。
從電價(jià)水平看本輪電改
電價(jià)水平顯著降低
本輪電改以來，我國電價(jià)總體水平明顯降低。一般工商業(yè)電價(jià)下降最為明顯，全國平均降低超過20%。電價(jià)水平的降低對(duì)于支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)，特別是中小企業(yè)的生存和發(fā)展發(fā)揮了積極作用。
近年來電價(jià)水平的降低，主要?dú)w功于兩方面的因素：
一是上網(wǎng)電價(jià)降低。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，電力出現(xiàn)了供過于求的局面。在這種形勢(shì)下開展電力交易，發(fā)電行業(yè)會(huì)降低利潤甚至虧損，市場(chǎng)交易價(jià)格自然會(huì)降低。
二是稅費(fèi)降低。近兩三年來，國家出臺(tái)了一系列政策，大幅度降低了增值稅、政府性基金及附加等。
各類用戶之間的交叉補(bǔ)貼得到了改善，但仍然嚴(yán)重
本輪電改顯著降低了一般工商業(yè)電價(jià)。一些省區(qū)甚至出現(xiàn)了一般工商業(yè)電價(jià)和成本倒掛的情況。
大工業(yè)、居民和農(nóng)業(yè)用電價(jià)格這五年來變化不大。2019年甚至還出現(xiàn)了大工業(yè)用電不含稅電價(jià)不降反升的情況，原因是電網(wǎng)企業(yè)增值稅稅率從16%調(diào)整為13%形成的降價(jià)空間全部用于降低一般工商業(yè)電價(jià)，而大工業(yè)用戶含稅電價(jià)不變，由此造成了大工業(yè)用電不含稅電價(jià)升高。
各電壓等級(jí)之間的交叉補(bǔ)貼沒有改善
由于長期以來交叉補(bǔ)貼的影響，我國普遍存在高壓用電對(duì)低壓用電的補(bǔ)貼，結(jié)果就是高壓電價(jià)過高，而低壓電價(jià)偏低。
這個(gè)問題本來是原有電價(jià)機(jī)制(目錄電價(jià))的問題，但由于在核定第一個(gè)監(jiān)管周期輸配電價(jià)時(shí)，考慮了與目錄電價(jià)的“銜接”，導(dǎo)致這個(gè)問題也被帶到了輸配電價(jià)中。
這個(gè)問題正是當(dāng)前諸多問題的根源，例如：轉(zhuǎn)供電屢禁不止，甚至愈演愈烈。由于電壓等級(jí)之間的價(jià)差過低，造成了電網(wǎng)企業(yè)只愿意投資建設(shè)高壓輸電設(shè)施，低壓配電設(shè)施往往是電力用戶被迫自己投資建設(shè)，部分無力承擔(dān)這些投資的電力用戶只能找已建設(shè)了配電設(shè)施的用戶接電，于是形成了轉(zhuǎn)供電;增量配電改革試點(diǎn)項(xiàng)目已推四批，但鮮有成功案例。同樣是因?yàn)殡妷旱燃?jí)之間的價(jià)差過低，而配電企業(yè)收取的配電價(jià)格又無法超越這個(gè)價(jià)差，導(dǎo)致了全國性的增量配電業(yè)務(wù)改革停滯;進(jìn)一步扭曲輸配電價(jià)，導(dǎo)致惡性循環(huán)。由于電網(wǎng)不愿意投資低壓配電設(shè)施，導(dǎo)致電網(wǎng)準(zhǔn)許成本中低壓配電成本偏低，從而導(dǎo)致核定的輸配電價(jià)在電壓等級(jí)之間的價(jià)差偏低，進(jìn)而引導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)避免投資低壓配電設(shè)施，最終形成了惡性循環(huán)。
從電價(jià)機(jī)制看本輪電改
新的電價(jià)機(jī)制已基本成型
本輪電改最核心的目標(biāo)就是建立“市場(chǎng)交易價(jià)格+輸配電價(jià)”這個(gè)新的電價(jià)形成機(jī)制。“市場(chǎng)交易價(jià)格”是通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來發(fā)現(xiàn)電能的價(jià)格，這部分價(jià)格反映的是電能的供需平衡情況，可能是快速變化的;而“輸配電價(jià)”則是由監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)規(guī)則來核定，這部分情況反映的是電網(wǎng)企業(yè)合理的輸配電成本(一般還要考慮其合理收益)，在一段時(shí)期內(nèi)保持穩(wěn)定。
當(dāng)前這個(gè)目標(biāo)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)：一是在“市場(chǎng)交易價(jià)格”方面，全國各省區(qū)基本都建立了電力交易中心，2019年市場(chǎng)化交易電量在總用電量中的占比已經(jīng)超過30%;幾個(gè)試點(diǎn)省份的電力現(xiàn)貨市場(chǎng)均已開展了試結(jié)算，很快就能正式運(yùn)行;二是在“輸配電價(jià)”方面，2016年至2017年，《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法(試行)》、《區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格定價(jià)辦法(試行)》和《跨省跨區(qū)專項(xiàng)工程輸電價(jià)格定價(jià)辦法(試行)》相繼出臺(tái)，2017年全國各省區(qū)基本都核定了輸配電價(jià)，新監(jiān)管周期的輸配電價(jià)也即將公布并從今年開始實(shí)施。
當(dāng)前，新舊兩套電價(jià)機(jī)制在雙軌運(yùn)行，因?yàn)楣ど虡I(yè)用電中仍有部分用戶未參與電力交易，仍然在沿用目錄電價(jià)。如果國家發(fā)改委去年底印發(fā)的《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》(發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2019〕1658號(hào))中提出的“基準(zhǔn)價(jià)+浮動(dòng)”機(jī)制能按計(jì)劃在2020年落地，屆時(shí)所有的經(jīng)營性用電量都會(huì)基于新的電價(jià)機(jī)制，只是其中的“市場(chǎng)交易價(jià)格”采用“基準(zhǔn)價(jià)+浮動(dòng)”機(jī)制形成而已。
原電價(jià)機(jī)制(目錄電價(jià))的影響仍廣泛存在
一方面由于目錄電價(jià)已經(jīng)根深蒂固，再加上“降電價(jià)”需要一個(gè)“錨”來參照，即使對(duì)于已經(jīng)參與了電力市場(chǎng)交易的用電，目錄電價(jià)的“身影”仍隨處可見，例如：為了讓電力用戶體驗(yàn)到降電價(jià)的“獲得感”，很多省區(qū)在電力市場(chǎng)交易的電費(fèi)結(jié)算環(huán)節(jié)并沒有采用新的電價(jià)機(jī)制(沒有采用核定的輸配電價(jià))，而是采用“價(jià)差”模式，在原有目錄電價(jià)上浮動(dòng);經(jīng)過多輪降價(jià)后，當(dāng)前一般工商業(yè)用電目錄電價(jià)較低，在一些地方已經(jīng)低于新電價(jià)機(jī)制形成的價(jià)格，這會(huì)阻礙一般工商業(yè)用戶進(jìn)入電力市場(chǎng)參與交易;原有的目錄電價(jià)中有峰谷分時(shí)電價(jià)、豐枯季節(jié)電價(jià)等，新的價(jià)格機(jī)制無法與這些價(jià)格“銜接”，同樣導(dǎo)致部分用戶不愿意進(jìn)入電力市場(chǎng)，甚至呼吁加大峰谷電價(jià)的價(jià)差。
行政干預(yù)電價(jià)有增無減
盡管“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”、“形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制”是本輪電改的指導(dǎo)思想，而且新的電價(jià)形成機(jī)制也已經(jīng)基本成型，但“看得見的手”仍在直接干預(yù)電價(jià)，甚至比本輪電改前更加頻繁。當(dāng)前一些地方政府直接干預(yù)電價(jià)的主要方式包括：為了滿足“去落后產(chǎn)能”等宏觀調(diào)控的需要，通過制定“綠色發(fā)展電價(jià)”、“差別電價(jià)”和“階梯電價(jià)”等政策，人為地對(duì)不同用戶征收不同電價(jià);為了招商引資來拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各地競(jìng)相打造“電價(jià)洼地”，對(duì)部分用戶承諾超低電價(jià);為了推動(dòng)“棄水”消納、“煤改電”等，部分地區(qū)不斷出臺(tái)各種“優(yōu)惠”、“減免”、“階段性降低電價(jià)”措施，人為扭曲電價(jià)。
從電價(jià)外電力成本看本輪電改
“獲得電力成本”顯著降低
除按照電價(jià)向電網(wǎng)企業(yè)支付電費(fèi)以外，工商業(yè)企業(yè)往往還需要自行投資建設(shè)外線接電工程及相關(guān)設(shè)施。這些設(shè)施的成本(如折舊和運(yùn)維費(fèi)用)在電價(jià)之外，但同樣是企業(yè)需要承擔(dān)的電力成本，有時(shí)占的比重還很高。
如果上述設(shè)施由電網(wǎng)企業(yè)投資建設(shè)，用戶只需在辦理接電(業(yè)擴(kuò))時(shí)向電網(wǎng)企業(yè)繳納費(fèi)用，這筆費(fèi)用就是“獲得電力成本”。
為了推動(dòng)營商環(huán)境的改善，“獲得電力成本”近年來逐漸受到重視。隨著本輪電力體制改革的推進(jìn)，部分電網(wǎng)企業(yè)開始將投資界面延伸到用戶規(guī)劃用電的紅線甚至紅線以內(nèi)，電力用戶“獲得電力成本”顯著降低。
硬性降低“獲得電力成本”正在造成新的交叉補(bǔ)貼
為了提高“獲得電力”指標(biāo)的評(píng)分，部分地區(qū)硬性降低“獲得電力成本”，甚至直接降到0。
由于輸配電是管制性業(yè)務(wù)，如果用戶不自行投資建設(shè)其接電設(shè)施，也不足額承擔(dān)其“獲得電力成本”，相關(guān)成本都會(huì)被計(jì)入電網(wǎng)企業(yè)的輸配電成本，最終由全體電力用戶共同分?jǐn)偅罱K造成新的交叉補(bǔ)貼。
不忘初心 電改再出發(fā)
電改不能單純追求降電價(jià)
降低電價(jià)水平，特別是工商業(yè)電價(jià)水平，是本輪電改的初心之一。但電價(jià)的降低應(yīng)該是新的電價(jià)形成機(jī)制建立以后的自然結(jié)果，而不能是直接手段。如果目標(biāo)單純是降低電價(jià)，那只需要一份行政命令就夠了，根本不需要花費(fèi)多年的時(shí)間和大量的人力物力來推動(dòng)電力體制改革。
實(shí)際上，隨著新能源發(fā)電滲透率上升，調(diào)峰燃?xì)鈾C(jī)組、儲(chǔ)能等設(shè)施的裝機(jī)規(guī)模必然上升，其昂貴的發(fā)電和備用成本將對(duì)我國的電價(jià)水平帶來非?，F(xiàn)實(shí)的上漲壓力。
我們應(yīng)正確看待電價(jià)的浮動(dòng)，避免一些因擔(dān)心電價(jià)的正常浮動(dòng)而干預(yù)電價(jià)或電價(jià)形成機(jī)制的做法，例如：避免為電力市場(chǎng)交易設(shè)置過低的限價(jià)。既然電價(jià)要由市場(chǎng)決定，那么隨著市場(chǎng)中供需的變化，電價(jià)的浮動(dòng)就是正常的、必然的。電價(jià)的短時(shí)間上升，甚至超過原來的電價(jià)水平，都正是電力商品屬性的表現(xiàn)。高電價(jià)同時(shí)也是一種經(jīng)濟(jì)信號(hào)，能引導(dǎo)投資進(jìn)入，從而在長期上保持電價(jià)水平的穩(wěn)定;避免原有目錄電價(jià)對(duì)電價(jià)改革的負(fù)面影響。在經(jīng)營性用電全部進(jìn)入市場(chǎng)或者參與“基準(zhǔn)價(jià)+浮動(dòng)”機(jī)制后，應(yīng)盡快徹底取消工商業(yè)目錄電價(jià)，結(jié)束電價(jià)的雙軌制;對(duì)于不參與或者退出電力市場(chǎng)的用戶，應(yīng)適用保底供電價(jià)格(保底供電價(jià)格比新價(jià)格機(jī)制形成的電價(jià)高);避免隨意調(diào)整電價(jià)。如果在特定時(shí)期、特定區(qū)域、特定行業(yè)或者特定用戶群體需要補(bǔ)貼，我們應(yīng)該做的是直接補(bǔ)貼，而不是扭曲電價(jià);如果的確需要通過電費(fèi)這個(gè)繳費(fèi)渠道來補(bǔ)貼，也應(yīng)該在電費(fèi)單上明確、單獨(dú)列出;避免因短期降電價(jià)需求影響長期監(jiān)管機(jī)制的嚴(yán)肅性。由于當(dāng)前面臨嚴(yán)峻的降電價(jià)壓力，當(dāng)前版本的《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法》和《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》中存在一些短期看能降電價(jià)，但長期看副作用更多的規(guī)定。
理順電價(jià)形成機(jī)制才是本輪電改的核心目標(biāo)
新的電價(jià)形成機(jī)制已經(jīng)建立，但遠(yuǎn)未理順，因?yàn)榻徊嫜a(bǔ)貼這個(gè)“老大難”問題還依然存在。9號(hào)文部署的28項(xiàng)重點(diǎn)工作中第3項(xiàng)就是“妥善處理電價(jià)交叉補(bǔ)貼”，這也從側(cè)面反映了交叉補(bǔ)貼問題的重要程度和困難程度。
對(duì)于當(dāng)前存在的比較嚴(yán)重的兩類交叉補(bǔ)貼，我們應(yīng)分別妥善處理：
一是大工業(yè)用電補(bǔ)貼居民和農(nóng)業(yè)用電。處理這類交叉補(bǔ)貼的關(guān)鍵是適當(dāng)提高居民用電價(jià)格，因?yàn)槲覈木用裼秒妰r(jià)格不僅低于成本，也遠(yuǎn)低于大多數(shù)國家。為了減少對(duì)低收入人群的影響，提高居民用電價(jià)格可以采用拉大階梯電價(jià)的電價(jià)差等方式;二是高電壓用電補(bǔ)貼低電壓用電。處理這類交叉補(bǔ)貼的關(guān)鍵是不再要求輸配電價(jià)與原目錄電價(jià)“銜接”，輸配電價(jià)依據(jù)各電壓等級(jí)的實(shí)際供電成本核定。如果由于長期電價(jià)扭曲導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)中低壓配電資產(chǎn)過少，核定輸配電價(jià)時(shí)可以采用“典型電網(wǎng)模型”等方法，逐步將扭曲的輸配電價(jià)回歸到正常水平。
新的電價(jià)形成機(jī)制難以理順的另外一個(gè)因素，是原有目錄電價(jià)的干擾。只有徹底廢止工商業(yè)用電的目錄電價(jià)，各界翹首以盼的分時(shí)輸配電價(jià)、可選擇的輸配電價(jià)套餐、乃至三部制輸配電價(jià)等創(chuàng)新價(jià)格機(jī)制才可能出現(xiàn)，售電側(cè)市場(chǎng)才可能真正形成。
“管住中間”是本輪電改是否成功的關(guān)鍵
發(fā)達(dá)國家的電力體制改革經(jīng)驗(yàn)表明，輸配電環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)公平開放且受到嚴(yán)格監(jiān)管，是有效的電力市場(chǎng)得以形成的前提。也就是說，只有“管住了中間”，“放開兩頭”才有實(shí)際意義。
然而，從這五年來的實(shí)際情況看，“管住中間”做得明顯不夠，電網(wǎng)企業(yè)往往既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，電力交易中心的電力交易結(jié)果經(jīng)常得不到執(zhí)行。時(shí)隔五年，國家發(fā)改委、國家能源局還在印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見》的通知(發(fā)改體改〔2020〕234號(hào))，目標(biāo)是在今年內(nèi)實(shí)現(xiàn)電力交易機(jī)構(gòu)的獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行。“管住中間”的難度，由此可見一斑。
“管住中間”，除了支撐“放開兩頭”之外，同樣重要的是通過對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的有效監(jiān)管來降低輸配電價(jià)。實(shí)際上，如果要繼續(xù)挖掘降電價(jià)的潛力，發(fā)電環(huán)節(jié)讓利已經(jīng)難以為繼，而輸配電環(huán)節(jié)的效率還有提升空間。
加強(qiáng)對(duì)輸配電環(huán)節(jié)的監(jiān)管，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：
一是分開監(jiān)管輸電業(yè)務(wù)和配電業(yè)務(wù)。電網(wǎng)企業(yè)同時(shí)經(jīng)營輸電業(yè)務(wù)和配電業(yè)務(wù)沒有問題，但由于輸電業(yè)務(wù)和配電業(yè)務(wù)的性質(zhì)非常不同，對(duì)應(yīng)的監(jiān)管方式(甚至監(jiān)管機(jī)構(gòu))都會(huì)不同，因此一定要將這兩項(xiàng)業(yè)務(wù)分開;二是推行特許經(jīng)營制度。不論是對(duì)于增量配電業(yè)務(wù)，還是存量的配電業(yè)務(wù)，都應(yīng)該明確電網(wǎng)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，并通過特許經(jīng)營合同來明確經(jīng)營期限、經(jīng)營者責(zé)任、退出機(jī)制等，否則有效的監(jiān)管無從談起;三是加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)。在原電監(jiān)會(huì)撤銷后，我國輸配電業(yè)務(wù)的監(jiān)管職能分散到了能源、價(jià)格、經(jīng)信、能監(jiān)局(辦)等多個(gè)機(jī)構(gòu)，且存在政監(jiān)不分、監(jiān)管權(quán)力交叉、監(jiān)管信息孤島等體制問題。要實(shí)現(xiàn)對(duì)輸配電業(yè)務(wù)的有效監(jiān)管，最好是建立有足夠權(quán)限、獨(dú)立、綜合的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還應(yīng)建立公眾參與監(jiān)管的機(jī)制。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2020年04期，作者系北京先見能源咨詢有限公司聯(lián)合創(chuàng)始人、副總裁
評(píng)論