國家發(fā)改委、國家能源局日前印發(fā)《關于推進電力交易機構獨立規(guī)范運行的實施意見》，明確了加快電力交易機構獨立規(guī)范運行的任務要求，并提出2020年底前，區(qū)域性交易機構和省(自治區(qū)、直轄市)交易機構的股權結構進一步優(yōu)化、交易規(guī)則有效銜接，與調度機構職能劃分清晰、業(yè)務配合有序。
電力交易機構獨立規(guī)范運行是行業(yè)關系的焦點話題。在2015年新一輪電改確定的“三放開、一獨立、三強化”的總體思路中，“一獨立”即為“推進交易機構相對獨立，規(guī)范運行”，這也被認為是體現(xiàn)電力市場公平規(guī)范運行的核心措施之一。換言之，《意見》出臺標志著電改向總體目標邁出了一大步。《意見》給出的改革重點和路徑是什么樣的?建立獨立規(guī)范運行的電力交易機構的難點在哪?又將如何實現(xiàn)?
股份制改造意義何在?
2019年的最后一天，北京電力交易中心舉行增資協(xié)議簽約儀式，共引入10家投資者，新增股東持股占比30%。國家電網(wǎng)公司相關負責人表示，愿以交易機構股改為契機，與股東方在優(yōu)化電力交易機構治理結構、營造公平競爭的電力市場環(huán)境等方面進一步加強互信合作、實現(xiàn)共贏。
股份制改造是《意見》提出的推進電力交易機構獨立規(guī)范運行的六項重點任務中唯一明確時間節(jié)點的一項。《意見》要求2020年上半年，北京、廣州2家區(qū)域性交易機構和省(自治區(qū)、直轄市)交易機構中電網(wǎng)企業(yè)持股比例全部降至80%以下，2020年底前電網(wǎng)企業(yè)持股比例降至50%以下。
股份制改造究竟能為電力交易中心的獨立規(guī)范運行帶來怎樣的貢獻?中國社會科學研究院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員馮永晟表示，交易機構股份制改革的直接作用是投資主體多元化。單從公司治理角度來看，投資主體的多元化有利于改革治理結構和運營模式，“但這有個前提，即要明確交易機構的經(jīng)營目標及其在電力市場中的功能定位。”
“電力交易機構業(yè)務給投資者的利潤回報空間在哪里呢?相比服務費、會費這些‘蠅頭小利’，投資者的熱情可能來自于電力交易機構的‘權利’。”馮永晟直言，目前來看，要做到真正的獨立運行難度很大，“如果電力交易機構真正可以做到獨立運行，不會有這么多投資主體想要參與其中。投資者進入電力交易機構，至少可以避免被‘歧視’的風險，從而在電量交易中取得某種優(yōu)勢地位。從這個角度來說，股份制改革會改善電量交易的公平性，但很難解決這一問題。”
究竟如何“獨立”?
股東數(shù)量的增加，對電力交易中心的治理來說無疑是一個進步，但投資主體的多元化并不能直接與“獨立運行”劃等號。“況且，所謂‘獨立’‘規(guī)范’本身就是模糊的概念。”馮永晟指出，“獨立的參照系是什么?評價是否規(guī)范的標準又是什么?回答這些問題需要頂層設計的統(tǒng)領，以及改革重點任務之間的協(xié)調。”
對此，一位不愿具名的電力行業(yè)專家認為，電力交易機構的獨立規(guī)范運行，并不是僅僅指向電網(wǎng)企業(yè)，而是所有的市場主體，任何一個市場主體都不應該具有干預電力交易機構行使職能的能力。
“電力交易機構的獨立規(guī)范運行需要經(jīng)過復雜的系統(tǒng)性思考：如何避免把電力交易機構設計為電網(wǎng)企業(yè)的計劃部門;電力現(xiàn)貨交易中如何處理調度機構和電力交易機構的職能關系;各個股東如何不影響電力交易機構職能;電力交易機構的監(jiān)管如何落到實處、落到責任單位;如何保證電力交易機構成為其他市場主體的‘服務員’而非主管部門。電力交易機構與電網(wǎng)、調度、股東、監(jiān)管、市場主體這‘五大關系’，都值得研究與思考。”該專家稱。
真正“獨立”的電力交易機構應具備何種特質?馮永晟指出，信息公開是任何一個高標準電力市場都應該具備的基本條件。前述專家也表示，在一些國家，電力交易機構與股東交換的任何涉及市場交易的文件，都必須向市場主體無條件公開。“即使進行了名義上的人、財、物分離，如果電力交易機構運行的內核相關制度不是按照向市場管理委員會負責、為市場主體服務的原則來設計，獨立規(guī)范運行仍然是一句空話。”
“現(xiàn)貨”市場建設是關鍵
新一輪電力體制改革2015年正式啟動至今，已經(jīng)迎來第六個年頭。無論是售電側改革還是輸配電價改革都取得了較大進展，但為何時至今日，電力交易機構的獨立規(guī)范運行才姍姍來遲?
“電力交易機構獨立規(guī)范運行是交易發(fā)展的結果，而非前提條件。”前述專家指出，2015—2018年，電力市場化交交易比例低、市場相對不活躍，而2019年國家放開全部經(jīng)營性發(fā)電計劃，市場化改革的信心在行業(yè)內逐步增強，“在這種環(huán)境下，市場主體開始更加重視市場化交易，規(guī)劃、運營的各項制度開始調整，那么電力交易機構獨立規(guī)范運行的初步結果就水到渠成了。”
該專家指出，電力現(xiàn)貨市場建設推進過程中看似“惹出”很多麻煩，核心原因在于，電力現(xiàn)貨市場建設才是電力市場化的門檻。“跨越這道門檻，必然引發(fā)貫穿效應，所有不適應市場化要求的電力運行、價格制度等舊有的問題和麻煩都暴露出來，而這并不是電力現(xiàn)貨市場本身的問題。所以，未來電力交易機構如何獨立規(guī)范運行，反而取決于電力現(xiàn)貨市場建設。如果電力現(xiàn)貨市場能夠穩(wěn)定運行，配套的中長期交易機制調整到位，容量市場、金融衍生品市場均開始建設，那么電力交易機構的獨立規(guī)范運行就會進入新的階段。”
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